Brede welvaart in de MKBA

Aandachtspunten binnen de brede welvaartanalyse

In principe worden veel brede welvaartseffecten al meegenomen in de MKBA, maar een nadere brede welvaartanalyse kan aspecten bevatten die niet in MKBA’s worden meegenomen. 

Belangrijke aspecten van brede welvaart die in een MKBA aan de orde moeten komen zijn: 

• Verdelingseffecten: Effecten slaan niet overal in dezelfde mate neer. En niet iedereen ondervindt dezelfde kosten en baten. Zo kan de realisatie van een weg bereikbaarheidsbaten brengen voor een brede groep weggebruikers, maar ondervinden omwonenden (naast eventuele bereikbaarheidsbaten) ook hinder, bijvoorbeeld door geluid en luchtvervuilende emissies. Ook de verdelingen tussen inkomensgroepen en tussen regio’s zijn belangrijk om te laten zien. Het is vaak belangrijk oog te hebben voor de verdeling van effecten, zeker voor degenen die de grootste nadelen ondervinden en/of als dit kwetsbare groepen betreft. 
• Effecten voor andere landen: bijvoorbeeld effecten die optreden in regio’s aan de andere kant van de grens of in ontwikkelingslanden, zoals het dumpen van afval of het gebruik van tropisch hardhout. Deze dienen naast de uitkomsten voor Nederland worden getoond, maar maken geen deel uit van het nationale MKBA-saldo. 
• Langetermijneffecten: Naast gedisconteerde effecten moeten indien relevant ook niet gedisconteerde effecten op lange termijn worden weergegeven. Ook dient te worden aangegeven in hoeverre infrastructuur klimaatbestendig is over 50 tot 100 jaar. 
• Werkgelegenheidseffecten: Deze effecten zijn in MKBA’s op nationale schaal vaak klein, omdat het meestal gaat om verschuivingen van economische activiteiten binnen Nederland. De reden hiervoor is dat er in een situatie van geen of geringe werkloosheid, verdringing van werkgelegenheid plaatsvindt: om werkgelegenheid op één locatie mogelijk te maken moeten (al werkende) werknemers van andere locaties worden aangetrokken. Alleen indien een beleidsalternatief structurele werkloosheid vermindert kan er sprake zijn van een positief welvaartseffect. In politieke afwegingen is er veel aandacht voor werkgelegenheidseffecten. Ook bestaat soms het misverstand dat het effect op werkgelegenheid in MKBA’s niet wordt meegenomen. Daarom verdienen deze effecten expliciete aandacht in de MKBA. Maak indien relevant inzichtelijk in welke mate een beleidsalternatief leidt tot een verschuiving van werkgelegenheid, bijvoorbeeld tussen regio’s of sectoren.

De verdelingseffecten, effecten voor andere landen en langetermijneffecten werken we hieronder verder uit.

Verdelingseffecten

Verdelingseffecten maken deel uit van een MKBA

Ten onrechte wordt soms gesuggereerd dat verdelingseffecten geen onderdeel zijn van de MKBA. In de Algemene MKBA-leidraad wordt gesteld dat verdelingseffecten geen onderdeel zijn van het MKBA-saldo (baten minus kosten). Het MKBA-saldo vormt echter maar een deel van de MKBA-uitkomst. Het saldo maakt immers niet inzichtelijk hoe de kosten en baten zijn verdeeld en of bepaalde groepen alleen de kosten of alleen de baten dragen. Echter, de onderliggende informatie om dit inzichtelijk te maken, is veelal wel beschikbaar. De Algemene MKBA-leidraad stelt daarom ook dat verdelingseffecten een belangrijke rol kunnen spelen in beleidsdiscussies. De MKBA-opsteller moet daarom relevante verdelingseffecten presenteren. 

Als effecten op brede welvaart niet als welvaartseffect of verdelingseffect in een MKBA worden meegenomen, maar wel relevant zijn voor de besluitvorming, kan er in algemene zin op twee manieren mee om worden gegaan: Het betreffende effect wordt opgenomen in de MKBA als voorwaarde, of wordt naast de MKBA apart gepresenteerd. 

Inschatten verdelingseffecten vereist vaak extra analyses

Een inschatting van de verdeling van kosten en baten vereist dat het duidelijk is wie profiteren en wie slechter af zijn. De aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart geeft aan dat voordelen vaak terecht kunnen komen bij meerdere partijen. De aanvulling geeft als voorbeeld een extra rijweg die leidt tot lagere transportkosten. Daarvan kunnen de transporteur, groothandel, supermarkt en/of consument profiteren. Er kan sprake zijn van het doorgeven van baten, waardoor er een verdeling van het kostenvoordeel optreedt over meerdere partijen. De aard van de verdeling is afhankelijk van de marktomstandigheden: bij volledige mededinging zal er eerder sprake zijn van het doorgeven van baten, dan wanneer de mededinging beperkt is. In de praktijk kan het vaststellen van de verdeling van effecten lastig zijn. Als de verdelingseffecten politiek belangrijk worden geacht, kunnen hiervoor aanvullende analyses nodig zijn, naast de analyses die nodig zijn om het saldo van een MKBA te kunnen berekenen. 

Daarbij kan ook aanvullende informatie worden gegeven over de aantallen mensen binnen een groep die kosten of baten ondervindt en de kenmerken van die groep. Op deze wijze kan bijvoorbeeld inzichtelijk worden gemaakt of kwetsbare groepen in de samenleving baten ondervinden en zo ja, om hoeveel mensen het gaat.

Soorten verdelingseffecten

Belangrijke invalshoeken bij investeringen in infrastructuur zijn:

• De verdeling van baten over regio’s/landsdelen.
• De verdeling van baten naar verkeersmotief.
• Negatieve effecten voor omwonenden: de aanleg van een nieuwe weg heeft bijvoorbeeld een evident positief effect voor de weggebruikers, maar leidt ook tot vermindering van luchtkwaliteit, visuele- en geluidshinder voor omwonenden.
• Vervoersarmoede van specifieke groepen, zoals ouderen, jongeren, mensen op het platteland, en hun reistijd naar publieke voorzieningen als scholen en ziekenhuizen. Brede welvaart kan ook gaan over de toegankelijkheid van openbaar vervoer, bijvoorbeeld voor gehandicapten en digitaal analfabeten.
• Daarnaast kunnen andere verdelingseffecten van belang zijn, afhankelijk van het project en van maatschappelijke discussies die daaromheen spelen. Dit is maatwerk.

Afruil tussen doelen zichtbaar maken

Inzicht in verdelingseffecten kan nuttig zijn bij het maken van keuzes en afruilen tussen beleidsdoelen. De doelen kunnen gekoppeld worden aan het effect of het nut dat een beleidsalternatief heeft voor generieke groepen mensen of juist specifieke groepen. Beleidsmaatregelen die moeten bijdragen aan een gekozen doel kunnen ten koste gaan van een ander doel. Zo kan realisatie van weginfrastructuur gunstig zijn voor de bereikbaarheid van een gebied, waar onder andere bewoners en bezoekers van het gebied met een auto, maar ook doorgaand verkeer profiteren. Dit kan ten koste gaan van de leefomgeving van omwonenden en van verkeersveiligheid, met name van langzaam verkeer. Een ander voorbeeld betreft de afruil tussen de effecten voor landbouw in een gebied en effecten voor natuur, bij een maatregel die ingrijpt op het grondwaterpeil bij een watermanagementproject. Ook kan het zijn dat het kosten-batensaldo van een investering, bijvoorbeeld in openbaar vervoer, negatief is, maar de (bereikbaarheids)baten vooral ten goede komen aan mensen in een wijk of regio met relatief veel vervoersarmoede. Aan de andere kant kunnen brede welvaartsdoelen elkaar ook juist versterken. Investeringen in groen kunnen bijvoorbeeld positieve effecten hebben op de leefomgeving, gezondheid en sociale participatie. 

Verdeling van winsten, verliezen en kosten

De verdeling van winsten en verliezen is een aandachtspunt. Breng en bij scheve verdeling van effecten over inkomensgroepen en bij beleid gericht op inkomensherverdeling, afzonderlijk de mate waarin verschillende inkomensgroepen positieve of negatieve effecten ondervinden in beeld.

Ook de verdeling tussen groepen op basis van andere kenmerken (dan inkomen) en tussen gebieden kunnen relevant zijn. Voor mobiliteitsmaatregelen kan het bijvoorbeeld nuttig zijn een toelichting te geven op hoe de lusten voor de gebruikers van mobiliteit (reistijd- en betrouwbaarheids-winsten) zich verhouden tot de lasten voor omwonenden. 

Het inzichtelijk maken van verdelingseffecten kan ook een opmaat zijn naar een eventuele gedifferentieerde waardering, waarbij effecten anders worden gewogen afhankelijk van de groep die het betreft of de richting (in geval van verliesaversie) van het effect.

Ook kan het relevant zijn of kosten op basis van het profijtbeginsel bijvoorbeeld door individuele gemeenten of waterschappen worden gedragen, of uit oogpunt van solidariteit collectief worden gedragen. Of dat nieuwe ruimtelijke initiatieven op de ene locatie leiden tot nieuwe investeringen elders. Zo kan de bouw van een nieuwe woonwijk benedenstrooms aanpassingen verlangen in het waterbeheer bovenstrooms bij een andere overheid.

Welvaartsgewichten

De aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart geeft aan dat het nuttig kan zijn om te experimenteren met welvaartsgewichten. Dat houdt in dat effecten voor specifieke groepen een groter (of kleiner) gewicht krijgen bij het berekenen van kosten en baten. Bij MKBA’s in het fysieke domein zijn welvaartsgewichten met name relevant als inkomensverdelingseffecten een belangrijke en beleidsrelevante rol spelen, zoals bijvoorbeeld bij een kilometerheffing of een investering in lokaal openbaar vervoer naar achterstandswijken. Toepassing in de MKBA-praktijk is echter niet eenvoudig en meerdere wegingsfactoren zijn mogelijk. Experimenten met welvaartsgewichten kunnen daarom in die gevallen het beste als onderdeel van de gevoeligheidsanalyse worden uitgevoerd. 

Verliesaversie

Uit gedragseconomisch onderzoek blijkt dat mensen een verlies ongeveer twee keer zo zwaar wegen als een even grote winst (bron: Koopmans, C. (2018). Het belang van de leefomgeving. Verschillen tussen MKBA’s en maatschappelijke discussies, Achtergronddocument, Den Haag: Centraal Planbureau.). Deze ‘verliesaversie’ maakt geen deel uit van MKBA’s: daarin worden positieve en negatieve welvaartseffecten (voor dezelfde persoon) even zwaar gewogen. Een analyse van verliesaversie kan met name van belang zijn indien een groep mensen sterke negatieve welvaartseffecten ondervindt, bijvoorbeeld omwonenden van een nieuwe weg. Een mogelijkheid om met verliesaversie van deze groep rekening te houden, is om in een gevoeligheidsanalyse te laten zien of het resultaat van de MKBA sterk verandert als de grote negatieve welvaartseffecten voor deze groep twee keer zo zwaar worden gewogen. Daarbij is het wel nodig om rekening te houden met de tijdshorizon waarbij verliesaversie relevant is. Het is immers niet waarschijnlijk dat verliesaversie op (zeer) lange termijn een rol blijft spelen, alleen al omdat bijvoorbeeld na 50 jaar andere mensen op deze plekken zullen wonen. Daarom dient de periode waarin verliesaversie in de gevoeligheidsanalyse wordt meegenomen, relatief beperkt te zijn vergeleken met de analyseperiode van 100 jaar. Een mogelijkheid is om de verliesaversie lineair terug te laten lopen naar nul over een periode van 50 jaar.

Effecten voor andere landen

Dit zijn de maatschappelijke effecten die elders optreden, over de grenzen van de geografische eenheid waarop de MKBA betrekking heeft heen. MKBA’s van de Rijksoverheid zijn doorgaans nationaal. (Soms wordt een MKBA samen met een ander land uitgevoerd (bijv. Westerschelde/België), met een breder perspectief.) Een voorbeeld van grensoverschrijdende effecten in het mobiliteitsdomein is de baat van lagere transportkosten voor vervoerders van producten bestemd voor het buitenland als gevolg van investeringen in Nederlandse havens of in het Nederlandse wegennet. Deze baten komen dan (deels) in het buitenland terecht. Ook effecten voor ontwikkelingslanden kunnen relevant zijn, bijvoorbeeld het dumpen van afval of het gebruik van tropisch hardhout. Effecten in het buitenland of voor buitenlandse partijen worden niet meegenomen in het nationale kosten-batensaldo, met uitzondering van klimaateffecten. Het is wel belangrijk om relevante grensoverschrijdende effecten in de MKBA apart te beschrijven, naast het nationale MKBA overzicht. Als grensoverschrijdende effecten belangrijk zijn voor de besluitvorming, dan moeten deze, waar mogelijk, worden gekwantificeerd en gemonetariseerd. Dit geldt met name bij effecten op buurlanden en op ontwikkelingslanden. Indien het mogelijk is om naast de nationale MKBA een internationale MKBA op te stellen, presenteer dan zowel een saldo voor Nederland als een internationaal saldo. Doe dit vooral als de grensoverschrijdende effecten groot zijn in vergelijking tot de nationale effecten. Daarbij is het uitgangspunt om bij de toerekening van transportbaten aan landen bij personenverkeer uit te gaan van de herkomst van het verkeer (bijvoorbeeld bij internationale forenzen de woonlocatie), en bij goederenvervoer van de bestemming (bijvoorbeeld bij doorvoer naar Duitsland de ontvangers van de goederen).

Langetermijneffecten

Het is belangrijk om de effecten voor latere generaties in beeld te brengen. Het gaat om het beslag op vitale hulpbronnen, zoals het economische, menselijke, natuurlijke en sociale kapitaal. Belangrijke aspecten daarbij zijn klimaatverandering en het behoud van biodiversiteit. De MKBA maakt de langetermijneffecten inzichtelijk, maar rekent deze terug naar de waarde van dit moment met behulp van de voorgeschreven discontovoeten. De huidige discontovoeten zijn voorgesteld door de Werkgroep Discontovoet 2020, en vastgesteld door het kabinet. Door het toepassen van een discontovoet wordt aan effecten in de (verre) toekomst minder waarde toegekend. De discontovoet is niet gelijk voor alle effecten. Zo gelden op dit moment naast een standaarddiscontovoet, afwijkende discontovoeten voor vaste, verzonken kosten en voor sterk niet-lineair verlopende baten (zie 'Discontovoet, prijspeil en inflatie'). Laat in een gevoeligheidsanalyse zien wat het effect is van een aanpassing van de verschillende discontovoeten (zie ook 'Omgaan met onzekerheid'). Werkgroep Discontovoet, 2020 schrijft te hanteren waardes voor de discontovoeten voor in gevoeligheidsanalyses.

Houd verder rekening met het feit dat ook de reële waardering van effecten in de toekomst kan veranderen. Zo wordt bijvoorbeeld aangenomen dat de waardering van niet-vervangbare natuur jaarlijks stijgt. Ook de waardering van klimaateffecten neemt toe in de tijd. Voor nu geldt het gebruik van de (in de tijd oplopende) waarderingen uit de WLO-scenario’s (bron: Werkgroep Discontovoet (2020). Rapport Werkgroep discontovoet 2020, p. 25-26 en p. 83-86.) Zodra deze scenario’s en waarderingen zijn geactualiseerd, gelden de nieuwe waarden. Het wordt aanbevolen een gevoeligheidsanalyse uit te voeren voor afwijkende waarderingen. Zie ook de onderdelen Discontovoet, prijspeil en inflatie, Klimaat) en Natuur.

Om beter zicht te hebben op effecten op welvaart later, is het ook nodig om de spreiding in de tijd te laten zien van effecten, kosten en baten. Laat daarom ook niet-gedisconteerde kosten en baten op lange termijn zien, in aanvulling op de gedisconteerde kosten en baten in de MKBA. Visuele weergaven (figuren) zijn daarvoor zeer geschikt. Op de presentatie van MKBA-resultaten wordt nader ingegaan bij 'Presentatie rapportage' in deze werkwijzer.

Brede welvaarteffecten en indicatoren

Om de uitvoerders van MKBA’s te helpen bij het opnemen van brede welvaartsaspecten in MKBA’s, bevat deze pagina enkele overzichten van effecten en bijbehorende indicatoren. Welke van deze brede welvaarteffecten nader moeten uitgewerkt hangt af van het specifieke project. Aanbevolen wordt dat de opsteller van de MKBA de keuze voor de aspecten en indicatoren afstemt met de opdrachtgever en motiveert in de MKBA-rapportage.

Welvaartsaspecten en uitsplitsingen daarvan

Voor de invulling van brede welvaartaspecten in de MKBA van MIRT-projecten zijn in ieder geval de volgende effecten van belang:

• bereikbaarheid;
• veiligheid;
• gezondheid;
• leefomgeving;
• milieueffecten;
• natuureffecten.

Voor een nadere uitwerking van effecten op natuur en milieu verwijzen we naar de MKBA-werkwijzers Natuur (bron: Klooster, J., J. Ohm, J. Postma, G. Warringa, T. Huigen en S. de Bruyn, 2018, Werkwijzer Natuur Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses, Delft/Amersfoort: CE Delft/Arcadis) en de Werkwijzer voor op het gebied van milieu (Bruyn, S. de, M. Blom, E. Schep en G. Warringa, 2017. Delft: CE Delft.). Houd rekening met actualisaties van kentallen.

De MER biedt veelal een goed startpunt voor het in beeld brengen van relevante milieu- en natuureffecten in de MKBA. De MKBA opsteller dient wel te checken of de MER daadwerkelijk alle relevante effecten identificeert en inschat, inclusief relevante verdelingseffecten. Als dit het geval is dan kunnen deze worden overgenomen uit het MER. Zo niet, dan is een aanvullende analyse noodzakelijk. De uitwerking van de eerste vier aspecten van brede welvaart kan bijvoorbeeld met behulp van onderstaande indicatoren in beeld worden gebracht (bron: Snellen, D., Bastiaanse, J. en M. ’t Hoen (2021) Brede welvaart en mobiliteit. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.)

Tabel 4.1    Indicatoren voor vier aspecten van brede welvaart in de MKBA

Hierbij moet bij de uitwerking goed worden gekeken of de effecten niet al in de effecten van de MKBA zelf zijn opgenomen, en dus overlap vertonen.

Lijst van indicatoren

Naast bovenstaande korte lijst van indicatoren voor de vier aspecten, heeft TNO een uitgebreidere lijst van 42 indicatoren voor Brede Welvaart uitgewerkt; zie de figuur hieronder. Deze lijst kan dienen als checklist bij een verdere verdieping van de inventarisatie van deze vier aspecten (bron: TNO, (2021). Indicatoren voor brede welvaart in het mobiliteitsdomein – een vertrekpunt voor discussie gebaseerd op een quickscan.). In overleg met de opdrachtgever kan worden gekozen welke effecten / indicatoren moeten worden uitgewerkt. Geef in de rapportage de motivatie voor de keuze van de effecten / indicatoren.

Aanvullende indicatoren gebiedsontwikkeling

In MIRT-trajecten wordt de combinatie gemaakt van investeringen in infrastructuur en ruimte. De onderstaande indicatoren kunnen bij deze projecten worden toegevoegd aan de checklist in bovenstaande figuur. Het overzicht laat zien dat meerdere keuzes mogelijk zijn om tot een werkbaar en gedragen overzicht te komen. Ook hier is afstemming met de opdrachtgever vereist. Onderstaande indicatoren zijn niet alleen van belang bij het identificeren van effecten, maar kunnen ook worden gebruikt bij het kwantificeren daarvan (zie Kwantificeren en monetariseren van de effecten).

Tabel 4.2    Indicatoren voor brede welvaart bij gebiedsontwikkeling