Aanleiding voor het starten van een verkenning is een opgave of een probleem. De beschrijving hiervan, in de vorm van een probleemanalyse, wordt al in een vroeg stadium van het MIRT-proces (bijvoorbeeld in het MIRT-onderzoek) voor het eerst opgesteld. Voor de MKBA is het belangrijk dat de bestaande probleemanalyse aan de eisen van de Algemene MKBA-leidraad voldoet.
Algemene leidraad
De Algemene MKBA-leidraad (p79 e.v.) zegt over de probleemanalyse het volgende:
“De probleemanalyse dient ervoor te zorgen dat de MKBA aansluit op het voorliggende beleidsvraagstuk. [..] De probleemanalyse is geen onderdeel van de MKBA. De MKBA-opsteller moet een duidelijk beeld hebben van de probleemanalyse en nagaan of en hoe deze aanknopingspunten biedt voor het maken van een MKBA die informatie biedt over de voorliggende beleidsmaatregel. […] Dit kan betekenen dat voor een MKBA een nadere aanscherping van de probleemanalyse nodig is, bijvoorbeeld omdat relevante oplossingsrichtingen over het hoofd zijn gezien.”
De Algemene MKBA-leidraad geeft tevens enkele voorbeelden van instrumenten die behulpzaam zijn bij het voorbereiden van de MKBA, bijvoorbeeld waar het gaat om het structureren van de probleemanalyse en het destilleren van de juiste beleidsdoelen uit de probleemanalyse: de doelenboom, probleemcheck, Logical Framework-analyse, planobjectivering en Effectenarena. Zie de Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, Op.cit., p. 79 voor een beschrijving en verdere verwijzingen.
Probleemanalyse in de voorbereidingsfase en de verkenningsfase
De probleemanalyse vormt de basis voor de MKBA. De kern van de probleemanalyse bestaat uit de beschrijving van een knelpunt of onbenutte kans, of een opgave die daarop is gebaseerd. Ten behoeve van het Startdocument wordt, voorafgaand aan de MIRT-verkenning, de opgave, de reikwijdte van de opgave en de ontwikkeling van de situatie indien er niet wordt ingegrepen, beschreven. Daarmee zijn de belangrijke elementen van de probleemanalyse voorafgaand aan de verkenning voor het eerst in beeld gebracht. In de verkenning wordt de probleemanalyse verder uitgewerkt, maar nog voordat de MKBA van start gaat.
Deze probleemanalyse kan echter niet zonder meer worden overgenomen in de MKBA. De MKBA-opsteller dient deze kritisch tegen het licht te houden. Indien de uitkomst hiervan is dat de opgestelde probleemanalyse niet voldoet aan de eisen zoals die in de Algemene MKBA-leidraad zijn omschreven, dan kan dit implicaties hebben voor de andere onderzoeken, of voor de kwaliteit van de MKBA. In dat geval dient de MKBA-opsteller dit te signaleren en met de opdrachtgever in overleg te treden over de implicaties hiervan voor de MKBA of voor eventueel benodigd aanvullend onderzoek.
Om te voorkomen dat er in een latere fase extra werk ontstaat, is het raadzaam om MKBA-expertise vroegtijdig bij het opstellen van de probleemanalyse te betrekken. Dit dient te leiden tot een brede probleemanalyse, die aansluit op de opgave, en waarin dimensies van brede welvaart, zoals de uitwerking van het beleidsvraagstuk voor verschillende bevolkingsgroepen of regio’s, worden meegenomen. Daarvoor kan het helpen om meerdere stakeholders en vertegenwoordigers van maatschappelijke belangen te betrekken bij de probleemanalyse.
Afstemming met andere onderzoeken
Normaliter wordt in een vroege fase van de verkenning een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) of vergelijkbare uitgangpuntennotitie opgesteld. Deze notitie bevat een beschrijving van de probleem- en doelstelling, referentiesituatie, identificatie van de effecten, toetsingscriteria en beoordelingskader en gemeenschappelijke uitgangspunten (m.b.t. modellen, toekomstscenario’s e.d.) voor de uitwerking van de voorbereidende onderzoeken en de effectonderzoeken. De uitkomsten van deze onderzoeken worden gebruikt in de MKBA. Om te zorgen dat dit mogelijk is, dienen de alternatieven, uitgangspunten en berekeningen te zijn afgestemd op de vereisten vanuit MKBA en MER.
Dat betreft ook informatie die vereist is om de relevante brede welvaartseffecten in kaart te brengen. Het is van belang om in een vroegtijdig stadium te bepalen welke effecten relevant zijn en of hiervoor (aanvullend) onderzoek nodig is. Ook om deze reden is inbreng van MKBA-expertise in de NRD raadzaam. De benodigde onderzoeken kunnen dan tijdig in gang worden gezet.