Natuur

Veel beleidsalternatieven die met een MKBA in de MIRT-verkenningsfase worden beoordeeld, leiden (bedoeld of onbedoeld) tot veranderingen in de omvang en/of samenhang van natuurgebieden, en/of in de kwaliteit van de aanwezige natuur. Het is belangrijk om eerst de omvang en kwaliteit van de effecten op natuur goed in beeld te brengen en te duiden. Waar mogelijk kunnen effecten daarna worden gemonetariseerd. Volg daarbij de aanwijzingen in de Werkwijzer Natuur Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses (Klooster, J., J. Ohm, J. Postma, G. Warringa, T. Huigen en S. de Bruyn, 2018, Delft/Amersfoort: CE Delft/Arcadis) voor het in beeld brengen van maatschappelijke kosten en baten van effecten op natuur.

De economische waarde van natuur

Bij de economische waardering van natuur kan onderscheid gemaakt worden in de gebruikswaarde en de niet-gebruikswaarde: 

• De gebruikswaarde heeft betrekking op de consumptie of gebruik van natuur via de productie-, regulerende of culturele ecosysteemdiensten. Voorbeelden zijn:
  1.    Productiediensten, zoals levering van voedsel en drinkwater. 
  2.    Regulerende diensten, zoals kustbescherming, bodemvruchtbaarheid. 
  3.    Culturele diensten, zoals groene recreatie, beleving van landschap en symbolische waarde.
  Daarbij kan sprake zijn van directe gebruikswaarde (veelal productie- en culturele ecosysteemdiensten), indirecte gebruikswaarde (veelal regulerende ecosysteemdiensten), of van optiewaarde (de toekomstige directe of indirecte gebruiksmogelijkheden van ecosysteemdiensten en de ‘voorraad’ biodiversiteit). 
• De niet-gebruikswaarde van natuur is een maat voor de waarde die een persoon aan natuur hecht, zonder dat deze persoon deze natuur gebruikt. Dit is een baat die in principe moet worden meegenomen in een MKBA. Deze zogenoemde ‘niet-gebruiksbaten’ zijn zelfs vaak de grootste van alle ecosysteembaten (bron: Blaeij, A. de, V. Linderhof, J. Vader, C. Koopmans en P. Rietveld (2013) Natuur in kostenbatenanalyses; Op zoek naar evenwicht. Den Haag : Lei Wageningen UR, 2013. (LEI Rapport; 2013-019). Echter, de niet-gebruikswaarde omvat verschillende soorten waarden, die praktisch gezien vaak overlappend, en/of niet eenduidig onderscheidend zijn: bestaanswaarde (waarde die gehecht wordt door huidige generaties aan natuur omdat het bestaat), legaatwaarde (waarde die gehecht wordt aan het bestaan van natuur voor toekomstige generaties) en altruïstische waarde (waarde hechten dat anderen gebruik kunnen maken van natuur). Dit maakt het zeer moeilijk om de niet-gebruikswaarde nauwkeurig te kwantificeren en monetariseren.

Figuur 6.1 geeft een veel gebruikt overzicht van economische waarden van natuur, waarin ook de positie van biodiversiteit en ecosysteemdiensten zichtbaar zijn gemaakt. In de figuur is te zien dat naast de economische waarde van natuur, ook intrinsieke waarde aan natuur wordt onderscheiden. Dit is de ‘eigen waarde’ of ‘wezenlijke waarde’ van natuur en staat los van de waarde die de mens aan natuur toekent. De intrinsieke waarde is daarmee geen onderdeel van de waardering van kosten en baten. Wel kunnen veranderingen in natuur en biodiversiteit een indruk kunnen geven van de richting van veranderingen in de intrinsieke waarde, waarbij effecten die leiden tot schade of afsterven van soorten veelal negatief zullen zijn.

Identificeer relevante ecosysteemdiensten

Wees zo volledig mogelijk in het meenemen van ecosysteemdiensten. Opgeteld kunnen vele kleine effecten een grote impact maken. Daarnaast kan het niet ramen van kleine posten ertoe leiden dat deze worden overschat en opblazen in de media of andere discussies, waardoor ze wellicht onterecht zwaar wegen in een overheidsbesluit (bron: Ruijgrok, E. (2023) De rol van natuur in overheidsbesluiten met en zonder MKBA. Witteveen&Bos i.o.v. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Rotterdam: Witteveen&Bos).

Verken in een vroeg stadium (in de analysefase voor de MKBA) welke ecosysteemdiensten relevant zijn en waarom (Welke? Welke effecten? Welke afhankelijkheden? Welke waarde vertegenwoordigt de diensten? Hoe kunnen ze gekwantificeerd worden? En hoe zijn ze te monetariseren?). Het gedetailleerd uitwerken van ecosysteemdiensten draagt bij aan een goede discussies over het belang ervan. Dit verhoogt de kans dat in de uitwerking van beleidsalternatieven rekening wordt gehouden met natuurlijk kapitaal. Een voorbeeld hoe ecosysteemdiensten gestructureerd in beeld kunnen worden gebracht, staat in ‘Benutten van Natuurlijk Kapitaal: theoretische verkenning met gebruik van de casus Marker Wadden’ (Beumer, V. Boer de, E., Niel, L., Lenselink, G., Lange de, M. en W. van de Meerendonk (2017) Delft/Den Haag: Deltares/ Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Rijkswaterstaat) en de ‘Handreiking natuurlijk kapitaal en ecosysteemdiensten Grote Wateren’ (Bakker, J., Botman, B. en J. Fiselier (2020) Den Haag, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Rijkswaterstaat/Royal HaskoningDHV).

Onderscheid intermediaire- en eind-ecosysteemdiensten

Voor het voorkómen van dubbeltellingen is het van belang dat onderscheid gemaakt wordt tussen intermediaire ecosysteemdiensten en eind-diensten. Dubbeltellingen kunnen ontstaan als de veranderingen in intermediaire en in einddiensten bij elkaar worden opgeteld. Om dit te voorkomen, wordt in de Werkwijzer Natuur Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses (Klooster, J., J. Ohm, J. Postma, G. Warringa, T. Huigen en S. de Bruyn, 2018, Delft/Amersfoort: CE Delft/Arcadis) bij de waardering uitgegaan van de effecten op de ecosysteem-einddiensten. Dit zijn de ‘outputs’ van de ecosystemen (natuurlijk, semi-natuurlijke of kunstmatige), die de welvaart van mensen rechtstreeks beïnvloeden. 

Intermediaire ecosysteemdiensten hebben indirecte invloed op welvaart. Ze vormen input voor ecosysteem-einddiensten. De intermediaire ecosysteemdiensten bestuiving, natuurlijke plaagbestrijding, bodemvruchtbaarheid en water-reinigend vermogen, beïnvloeden bijvoorbeeld de einddiensten voedselproductie en drinkwaterkwaliteit. De bovengenoemde voorbeelden van intermediaire ecosysteemdiensten, zijn regulerende diensten. Bij regulerende diensten is vaak (maar niet altijd: regulerende ecosysteemdiensten die effecten hebben op de lokale leefomgevingskwaliteit kunnen ook direct van invloed zijn op de menselijke welvaart) sprake van een indirect welvaartseffect, via de bijdrage aan de gerelateerde einddiensten.

Het onderscheid tussen intermediaire ecosysteemdiensten en einddiensten kan het beste gemaakt worden vóór het kwantificeren van de ecosysteemdiensten. Hierbij is het belangrijk om te beseffen dat intermediaire diensten en einddiensten afhankelijk zijn van de context. Dit onderscheid moet bij elke MKBA apart worden beschouwd, hiervoor zijn geen algemeen geldende regels voor.
 

Het bovenstaande voorbeeld laat zien dat het van belang is duidelijk onderscheid te maken naar de verschillende markten (aanbod van en vraag naar vis; aanbod van en vraag naar drinkwater), en daarbinnen naar de functie van de ecosysteemdiensten (schoon water als intermediaire input bij vis en ook bij de productie van drinkwater). Omdat schoon water op verschillende markten effecten heeft, kunnen deze effecten bij elkaar worden opgeteld. Maar binnen één en dezelfde markt moet worden gewaakt voor dubbeltellingen van schoon water als input enerzijds, en het effect verderop in de keten anderzijds.

Kwantificering van veranderingen in ecosysteemdiensten

Voor de MKBA is het van belang dat de effecten op ecosysteemdiensten zoveel mogelijk gekwantificeerd worden en, waar mogelijk, gemonetariseerd. De methode waarmee ecosysteemdiensten gekwantificeerd worden, hangt in hoge mate af van de betreffende ecosysteemdienst. Belangrijke vragen om te beantwoorden zijn: welke gebieden (ecotooptypen) worden beïnvloed, hoe groot zijn die gebieden en hoe (kwaliteit en kwantiteit) worden deze beïnvloed? En: hoe groot is de populatie die wordt beïnvloed door het beleidsalternatief en in welke mate? Bij de bepaling van de meeste baten is de schatting van de volumeveranderingen in de impactpopulatie veel kritischer dan de waardeverandering per eenheid. De ordegrootte van de volumeverandering is in de meeste gevallen vele malen hoger dan die van de waardeverandering per eenheid (bron: Farjon, H. en F. Sijtsma (2018) Landschap in Maatschappelijke kostenbatenanalyses, Achtergrondstudie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving).

Bronnen voor kwantificering natuureffecten

Er zijn diverse bronnen die gebruikt kunnen worden voor de kwantificering en waardering van effecten op natuur. Bruikbare bronnen zijn onder andere (zie verder ook Klooster, J., J. Ohm, J. Postma, G. Warringa, T. Huigen en S. de Bruyn, 2018, Werkwijzer Natuur Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses, Delft/Amersfoort: CE Delft/Arcadis): 

• De Atlas Natuurlijk Kapitaal (ANK): Biedt een zeer compleet kaarten overzicht van de geleverde ecosysteemdiensten in Nederland. De achterliggende rekenregels kunnen hierbij ook worden geraadpleegd. De ANK is online te raadplegen: www.atlasnatuurlijkkapitaal.nl 
• Natuurlijk Kapitaal Model (NKM). Dit model brengt ecosysteemdiensten ruimtelijk in kaart en berekent de levering van deze diensten voor de huidige situatie en voor mogelijke toekomstscenario’s. Een gedeelte van de kaarten van ecosysteemdiensten in de Atlas Natuurlijk Kapitaal worden berekend op basis van gegevens uit het NKM. Het NKM is ontwikkeld door het PBL in samenwerking met Wageningen University & Research (WUR), Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en CBS. 
• De Groene Baten Planner: drukt de baten van groen in getallen uit. De tool geeft zo een beeld van de maatschappelijke waarde van groen voor de leefomgeving. De tool is ontwikkeld door het RIVM en maakt gebruik van het Natuurlijk Kapitaal Model.
• De TEEB-stad & regio-studies en TEEB-stad tool: TEEB staat voor ‘The Economics of Ecosystems and Biodiversity’ is een internationaal traject waarin steden en regio’s (lees: provincies en waterschappen) baten van groene, blauwe en sociale omgevingskwaliteiten in beeld brengen zodat deze kunnen meewegen in hun investeringsbeslissingen. In Nederland is dit in beeld gebracht in de studie Natuurlijk kapitaal: naar waarde geschat (bron: Egmond van, P. en A. Ruijs (2016) Natuurlijk kapitaal: naar waarde geschat. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving)
• TEEB-stad tool: is te gebruiken voor het in kaart brengen van de waarde van groen en water in de stad. De tool maakt gebruik van de indeling in ecosysteemdiensten Het RIVM beheert en ontwikkelt de TEEB Stadstool samen met de Citydeal waarde van Groen en Blauw in de Stad. De TEEB-stad tool is online te raadplegen via de website: www.atlasnatuurlijkkapitaal.nl
• De Hotspotmonitor/ Greenmapper: helpt om de impactpopulatie te bepalen voor verschillende (culturele) ecosysteemdiensten. Hotspotmonitor/ Greenmapper laat zien hoe een natuurgebied of landschap lokaal, regionaal, nationaal of internationaal gewaardeerd wordt. Ook kan een ruimtelijke verdeling worden gemaakt van de mensen die het gebied waarderen. Dit kan als basis dienen voor een schatting van de impactpopulatie.
• Het BelevingsGIS voorspelt het uitgesproken aantrekkelijkheidsoordeel van burgers over het landschap in hun woonregio (ongeveer binnen 15 km van de woning). De waardering van de aantrekkelijkheid van het landschap buiten de woonomgeving op basis van beweerde voorkeuren op een schaal van 1 tot 10. 

Vaak worden ecologische effectenstudies, waarin dergelijke bronnen kunnen worden toegepast, uitgevoerd in het kader van een MER. Om te zorgen dat een MER bruikbare, gekwantificeerde input voor de MKBA levert, is het raadzaam om de informatiebehoefte van de MKBA vroegtijdig af te stemmen met de effectenstudies (voor de MER), zodat deze tijdig de benodigde input voor de MKBA kunnen leveren.

Kwantificering van biodiversiteitseffecten: natuurpuntenmethodiek

Voor beleidsalternatieven met belangrijke biodiversiteitseffecten is het tot op heden moeilijk om de welvaartseffecten goed in beeld te brengen. Dit geldt voor zowel de gebruikswaarde van biodiversiteit (waaronder ook het belang van biodiversiteit voor ecosysteemdiensten), als de niet-gebruikswaarde.

Er wordt aanbevolen om als alternatief de natuurpuntenmethode te gebruiken. De natuurpuntenindex is een maat om de uiteenlopende effecten van maatregelen op de biodiversiteit te aggregeren in één getal. Deze maatstaf geeft de verandering in de kwaliteit en kwantiteit van de natuur weer, gemeten in termen van biodiversiteit.

Alle natuur binnen het beïnvloedingsgebied van een project of beleid wordt hierbij onderverdeeld in natuurtypen, waaraan referentielijsten van kenmerkende soorten bij dit natuurtype gekoppeld zijn. Op basis hiervan wordt het volgende berekeningsprincipe aangehouden: Natuurpunten = kwaliteit x weegfactor x oppervlakte.

Waarbij: 

• Kwaliteit = de kwaliteit van het ecosysteem ten opzichte van de maximaal mogelijke kwaliteit (0-100%): gemeten op basis van het aantal/aandeel referentielijstsoorten dat aanwezig is (nulalternatief) of zal zijn (beleidsalternatieven), gemiddeld over minimaal drie kenmerkende soortgroepen.
• Weegfactor = de – relatieve – bedreigdheid van het ecosysteem of natuurtype. Bedreigde systemen hebben een hoger gewicht dan veelvoorkomende en niet bedreigde systemen. De weegfactor wordt bepaald (of opgezocht) specifiek voor de aanwezige natuurtypen (nulalternatief) of verwachte (beleidsalternatieven) natuurtypen. De weegfactor is bepaald op basis van (inter)nationale zeldzaamheid en trend daarin, van de soorten die kenmerkend zijn voor het natuurtype. De weegfactor is van tevoren vastgesteld op basis van systematische, objectieve informatie en expert kennis. 
• Oppervlakte = het oppervlak van het natuurtype in hectare in het nulalternatief of de beleidsalternatieven. 

De uitkomst van de berekening is een hoeveelheid ecologisch gewogen hectares, dat een vergelijking van de biodiversiteit tussen het nulalternatief en de beleidsalternatieven mogelijk maakt. Zie verder Natuureffecten in de MKBA’s van projecten voor integrale gebiedsontwikkeling (Sijtsma, F.J., A. van Hinsberg, S. Kruitwagen en F.J. Dietz, 2009, PBL-publicatie 500141004, PBL, Bilthoven) en ‘Natuurpunten: kwantificering van effecten op natuurlijke ecosystemen en biodiversiteit in het Deltaprogramma - achtergrondstudie’ (Gaalen van, F.W., A. van Hinsberg, R. Franken, M. Vonk, P.J.T.M. van Puijenbroek, en R. Wortelboer. 2014. PBL-rapport 1263. Den Haag: PBL).

Het gebruik van natuurpunten in een MKBA lost een deel van de informatieproblemen op met betrekking tot de vraag welke effecten een voorgenomen project heeft op de natuur en drukt het effect uit in één getal. Daarmee kan de methode behulpzaam zijn bij het beoordelen van de kosteneffectiviteit van natuur(compensatie)maatregelen en bij het identificeren van het meest natuurvriendelijke alternatief.

Natuurpunten zeggen echter niets over de maatschappelijke waardering van de natuurveranderingen van een beleidsalternatief. Het zegt niets over de betalingsbereidheid; tegen welke kosten is achteruitgang van biodiversiteit (natuur) nog acceptabel en wat zijn de kosten die de samenleving bereid is te maken voor de verbetering van de natuurkwaliteit. Er wordt dan ook geadviseerd natuurpunten naast het saldo van de MKBA te presenteren. Dit geeft ook de mogelijkheid het effect te behandelen als onderdeel van brede welvaartseffecten van een beleidsalternatief.

Waarderen van effecten op ecosysteemdiensten

Er zijn verschillende methoden om het verschil in de geleverde ecosysteemdiensten tussen het nulalternatief en de beleidsalternatieven te waarderen en te monetariseren, zoals via marktprijzen, gebleken voorkeuren, op basis van bevraagde voorkeuren, herstelkosten of preventiekosten. Bij Kwantificeren en monetariseren van effecten wordt bij Kwaliteit van bewijs ingegaan op de algemene toepasbaarheid van deze methoden. Voor advies over de specifieke toepassing van deze methoden in relatie tot natuur wordt verwezen naar de Werkwijzer Natuur. 

Houd rekening met een reële prijsontwikkeling voor waardering van ecosysteemdiensten. In principe wordt een prijsstijging van 1% per jaar gehanteerd. Daarop zijn twee uitzonderingen. Voor ecosysteemdiensten, die goed substitueerbaar zijn en/of waarvan de groei nauwelijks achterblijft bij de economische groei, wordt geen reële prijsstijging gehanteerd. Voor ecosysteemdiensten die niet of nauwelijks substitueerbaar zijn en/of waarvan de groei sterk achterblijft bij de economische groei, kan een prijsstijging van meer dan 1% per jaar opportuun zijn.

Natuurcompensatie

Een veel gebruikte manier om effecten op biodiversiteit te waarderen, is op basis van de kosten van natuurcompensatie en mitigatie (hierna noemen we alleen compensatie). De methode gaat ervan uit dat de impact op natuur (bijna) volledig gecompenseerd kan worden door de aanleg van compensatiegebieden. De kostprijs van de compensatiemaatregelen geldt dan als waardering van de schade van het project op de natuur.

Natuurcompensatie kan voortkomen uit een wettelijke verplichting. Het is niet zo dat alle investeringen in natuur in beleidsalternatieven altijd voortkomen uit een verplichting. Soms geldt helemaal geen verplichting en soms worden er meer compenserende maatregelen getroffen dan wat wettelijk nodig is. Als compensatie niet noodzakelijk is om een beleidsalternatief te effectueren, ga dan in de MKBA bij voorkeur uit van de schade die een beleidsalternatief veroorzaakt in plaats van kosten op te nemen voor compensatie. Dit voorkomt een tweetal valkuilen: a) het vergeten van niet-gecompenseerde schade en b) het onvoldoende meenemen van de rol van locatie (zie hieronder). Maak kosten en baten van mitigerende en/of compenserende maatregelen die niet voortkomen uit een verplichting inzichtelijk in een apart beleidsalternatief (of variant).

Natuurcompensatie compenseert niet altijd alles

Het uitgangspunt van de natuurcompensatie methode is dat de kostprijs van de compensatiemaatregelen geldt als waardering van de schade van het project op de natuur. Voorwaarde is wel dat de compensatie effectief is, en de verloren gegane natuur op (bijna) volledige en volwaardige wijze vervangt. Zo niet, dan moet boven op de compensatiekosten (bij de investeringskosten) ook de niet-gecompenseerde schade aan de natuur worden opgenomen in de MKBA-tabel. Deze effecten zijn in principe klein (als de effecten groot zijn, betekent dit immers dat de mitigatie of compensatie eigenlijk niet in orde is en dat dus de ecologische beoordeling niet compleet was), maar dat is geen reden om ze niet op te nemen. 

Bovendien moet worden gerealiseerd dat het bij natuurcompensatie alleen om de vervangingswaarde gaat. Daarbij is de basis van de vervangingswaarde vaak gebaseerd op fysieke of ecologische waarden en niet op de maatschappelijke waarde of het welvaartseffect. 

Bij natuurcompensatie wordt (door natuurwetgeving) vaak uitgegaan van de ecologische waarde van de natuur, die gecompenseerd dient te worden door deze ergens anders te ontwikkelen. De kosten hiervan belanden bij de investeringskosten in de MKBA-tabel, terwijl aan de batenzijde de waarde komt natuur die door de compensatie gerealiseerd.

Het netto effect op natuur kan in een MKBA door middel van natuurpunten naast de gemonetariseerde effecten worden gepresenteerd (zie hierboven). Echter, ook al is het saldo in termen van natuurpunten ‘nul’, dan betekent dit niet per definitie dat de waarde die door de compensatie is gecreëerd in economische welvaartstermen exact gelijk is (en vice versa). Dit blijkt bijvoorbeeld uit feit dat wie er profiteert van de natuur, afhankelijk is van de locatie waar gecompenseerd wordt. De locatie bepaald dus hoe groot deze groep is. En ook welvaartswinst per individu is locatie-afhankelijk. Bijvoorbeeld, ergens waar bos/groenvoorzieningen schaars zijn, kan een toe/afname ervan hoger gewaardeerd worden, dan de toe/afname met dezelfde oppervlakte op een locatie waar deze voorzieningen royaal aanwezig zijn.

Hoewel het moeilijk is om dit welvaartseffect in geld uit te drukken, moet een MKBA hier wel aandacht aan besteden: zelfs als er compensatie plaatsvindt, kan er toch een welvaartseffect optreden. Bovendien is het relevant om als verdelingseffect te benoemen.

Om een duiding te kunnen geven van (de mate van) dit effect, is het nodig om te weten waar compensatie plaatsvindt. Zorg daarom voor een zo concreet mogelijke ruimtelijk uitwerking van de compensatieverplichting als input voor, en bij de waardering van, effecten op natuur.

Heldere presentatie van natuureffecten

Eerder is al benoemd dat natuurpunten gebruikt moeten worden om effecten van beleidsalternatieven op natuur in beeld te brengen. Als er sprake is van natuurcompensatie dan geldt het volgende aandachtpunt bij het presenteren van de effecten:

Regelmatig staan in MKBA’s van beleidsalternatieven met een negatieve impact op wettelijk beschermde natuur, geen of slechts kleine negatieve natuureffecten vermeld. Dit kan worden veroorzaakt doordat in de MKBA-tabel negatieve natuurimpacts staan aan de batenzijde van de MKBA, die resteren na compenserende maatregelen. Door de resterende situatie te presenteren, verdwijnt zicht op het effect van de maatregelen: de omvang van verwachte effecten voor compensatie in relatie tot de omvang van verwachte effecten na compensatie. De kosten van deze maatregelen zijn aan de kostenzijde opgenomen. Deze worden meestal niet apart gepresenteerd in de tabel, maar als onderdeel van een overkoepelende kostenpost. Hiermee verdwijnt ook inzicht (bron: Ruijgrok, E. (2023) De rol van natuur in overheidsbesluiten met en zonder MKBA. Witteveen&Bos i.o.v. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Rotterdam: Witteveen&Bos).

Het is daarom beter om de kosten voor compensatie expliciet te maken in de MKBA-tabel, net als de omvang van effecten voor compensatie en na compensatie.