Hoe beter de effecten kunnen worden gemeten en gewaardeerd, des te beter de MKBA bruikbaar is voor de besluitvorming. Door effecten zoveel mogelijk te kwantificeren en in euro’s te waarderen (monetariseren), kan een vergelijking worden gemaakt tussen verschillende soorten effecten, tussen kosten en baten, en tussen beleidsalternatieven. Er zijn diverse methoden om effecten te meten en te waarderen. De kwaliteit van de gegevens en methoden die worden toegepast, bepalen de kwaliteit van de analyse en resultaten van de MKBA. Er gelden dan ook verschillende richtlijnen voor het kwantificeren en monetariseren van effecten. Deze gaan onder andere over de kwaliteit van de methodes die gebruikt kunnen worden en langetermijnaspecten bij bepalen van effecten en baten.
Algemene Leidraad
In de Algemene MKBA-leidraad wordt het belang benadrukt van het gebruik van wetenschappelijke bronnen en methoden, die toegespitst zijn op het te onderzoeken effect, voor het kwantificeren van effecten.
Tevens wordt benadrukt dat het belangrijk is “om zoveel mogelijk effecten te kwantificeren; dit versterkt de inzichten die een MKBA oplevert [..] Bij het bepalen van de baten wordt de halveringsregel (‘rule of half’) toegepast. Deze formule is de standaard bij het bepalen van de welvaartsbaten van maatregelen. [..] Bij het bepalen van de effecten staan de onderzoeker verschillende methoden ter beschikking. [..] Naarmate een effect belangrijker is voor de maatschappelijke kosten-baten, vraagt het een gedetailleerder onderzoek. [..] Idealiter voert een MKBA-opsteller een specifiek op het voorliggende probleem toegesneden experiment uit (bij voorkeur gerandomiseerd) om onomstreden te kunnen bepalen wat de causale effecten van een maatregel zijn. Als dat niet kan, en dat is vaak het geval, dan is een natuurlijk experiment de volgende halte voor de effectbepaling. [..] Is een natuurlijk experiment ook niet mogelijk dan kan de MKBA-opsteller een gedragsmodellen gebruiken, of empirische verbanden en kengetallen die gevonden zijn in de (inter)nationale literatuur. [..] De geschiktheid van dergelijke methoden voor het voorliggende vraagstuk niet automatisch is gegarandeerd. Het beschikbaar hebben van gedragsmodellen waarin zoveel mogelijk kennis is samengebald, betekent wel dat toegesneden onderzoek minder nodig is. [..] Check de juistheid van de gehanteerde waardering.
Vooral bij het toepassen van uitkomsten van beweerde-voorkeuronderzoeken en kengetallen hij nagaan of deze wel toepasbaar zijn voor de voorliggende analyse. [..] Geef effecten weer in monetaire termen indien mogelijk; anders in eigen grootheden; anders in kwalitatieve termen (aard en richting van het effect + of -)
Kwantificeren en monetariseren van effecten
In een MKBA worden de uitkomsten van beleidsalternatieven vergeleken met de uitkomsten in het nulalternatief. Alle effecten treden op in al dan niet goed werkende markten. Gebruik de identificatie van effecten als uitgangspunt. Dit voorkomt dat makkelijk in geld uit te drukken effecten domineren in de berekeningen en presentatie van een MKBA.
Effecten en daarmee samenhangende baten kunnen worden bepaald door eerst de omvang van de effecten op die markten te bepalen, in termen van volumeveranderingen (vraag, aanbod). Dit vraagt inzicht in maatregel-effectrelaties. Vervolgens is het zaak deze effecten te waarderen (betalingsbereidheid, prijzen en prijsverandering). Om effecten in een MKBA te waarderen moet zoveel als mogelijk worden aangesloten bij (waargenomen) marktprijzen. Voor ongeprijsde effecten is dit echter (per definitie) niet mogelijk en moet de betalingsbereidheid van de consument op een andere manier worden bepaald.
Naarmate een effect belangrijker is voor de uitkomsten van de MKBA vraagt het een gedetailleerder onderzoek. Dit is het geval voor effecten die naar verwachting relatief grote invloed hebben op het MKBA-saldo en B/K-ratio. Ook wanneer er veel belang wordt gehecht aan (beslis)informatie over bijvoorbeeld verdelingseffecten, kan dit een reden zijn om gedetailleerder onderzoek uit te voeren. De mate waarin effecten gekwantificeerd kunnen worden, hangt mede af van de beschikbare tijd en het budget voor onderzoek; het onderzoeken van sommige effecten kost meer tijd en geld dan andere. Zo is het uitvoeren van een eigen ‘stated-preference’-onderzoek om een effect te waarderen (bijvoorbeeld op landschap of natuur) veel duurder en tijdrovender dan het gebruik van kengetallen. Ook het gedetailleerder en/of gedifferentieerder in kaart brengen van verdelingseffecten zal vaak meer tijd en/of budget vergen, dan wanneer effecten globaler en/of voor minder (specifieke) groepen in beeld moet worden gebracht.
Rule of half (halveringsregel)
De ‘rule of half’ is een formule die wordt gebruikt om de waardering en daarmee samenhangende baten te berekenen voor consumenten die die hun gedrag veranderen door de realisatie van een beleidsalternatief. Een voorbeeld is reisgedrag. Mensen kunnen hun reisgedrag aanpassen als gevolg van veranderingen in, onder andere, het aanbod (bestemmingen en frequentie), de reistijd, betrouwbaarheid, reiskosten, of de kwaliteit van het aanbod, bijvoorbeeld door de realisatie van een nieuwe ov-verbinding. In het nulalternatief ervaren mensen de waarde van hun bestaande gedrag (bijvoorbeeld reizen met de auto of niet reizen). Zij zullen dit gedrag alleen veranderen als ze het nieuwe of verbeterde aanbod hoger waarderen, dan de waarde van het aanbod dat hun bestaande gedrag bepaalt. Oftewel, pas als het ov-aanbod dat door het beleidsalternatief wordt gecreëerd hoger wordt gewaardeerd (reistijd, betrouwbaarheid, kosten, comfort, etc.) dan bijvoorbeeld reizen per auto of thuisblijven, dan pas zullen mensen besluiten om te reizen met dit ov-aanbod en daarvoor eventueel de auto voor te laten staan (modal shift). De ene persoon zou het gedrag al aanpassen bij een kleine verandering in de prijs of kwaliteit van het aanbod, terwijl een andere dat pas doet bij een significante verandering. Het voordeel van degene die hun gedrag veranderen kan worden benaderd met de ‘rule of half’. De aanname is dat degene die hun gedrag veranderen gemiddeld de helft van de prijs- of kwaliteitsverbetering als baat hebben. De totale baten voor degen die hun gedrag hebben veranderd, kan vervolgens worden benaderd door de helft verandering in de prijs of kwaliteit van het aanbod (baten) te vermenigvuldigen met het aantal nieuwe gebruikers.
Voorbeeldcasus ‘Hogedijk aan de Stroom’Stel een busbaan wordt aangelegd waardoor de bus van het centrum van Lagedijk en het station in Hogedijk over de Stroombrug er in 2030 niet 15 minuten over doet, maar slechts 10 minuten. Dit leidt dus tot een reistijdwinst van 5 minuten per reiziger. We gaan er voor het gemak vanuit dat het comfort van de busrit niet verandert. Door de aanleg van de busbaan verbetert de reistijdbetrouwbaarheid met 1 minuut. De kortere en betrouwbare busreis trekt ook nieuwe reizigers aan. Voorafgaand aan de aanleg van de busbaan, vervoerde de bus 100.000 reizigers per jaar. De verwachting is dat hier 1.000 reizigers bijkomen. De baten van de extra reizigers wordt ingeschat met behulp van de ‘rule of half’. De reistijdbaten van deze busbaan zijn per jaar: (bestaande reizigers x reistijdwinst x reistijdwaardering (VTT) voor de bus) + (nieuwe reizigers x reistijdwinst x de helft van de reistijdwaardering (VTT) voor de bus = (100.000 x 5 minuten x 1/60 uur/minuten x € 7,70/uur ) + (1.000 x 5 minuten x 1/60 uur/minuten x € 7,70/uur x 0,5) = € 64.500 /jaar (prijspeil 2022). |
Tijdsdimensie
De tijdshorizon die in een MKBA, is mede afhankelijk van het type beleidsmaatregel (korte/lange termijn) en de manier waarop met onzekerheden en risico’s wordt omgegaan. Bij investeringen in infrastructuur, natuur en gebiedsontwikkeling wordt uitgegaan van een zeer lange tijdshorizon.
In MKBA voor MIRT-verkenningen kan dit geoperationaliseerd worden door voor het berekenen van maatschappelijke kosten en baten, een zichtperiode aan te houden van 100 jaar na de realisatie van het alternatief. Dit sluit goed aan bij de lange levensduur van infrastructuurmaatregelen en het feit dat kosten en baten van deze maatregelen zich over langere periode kunnen manifesteren en daarin ook kunnen fluctueren. Bovendien komen deze maatregelen vaak voor als (deel van) beleidsalternatieven in MIRT-Verkenningen. In sommige gevallen kan een kortere zichtperiode worden gehanteerd, bijvoorbeeld als in de beleidsalternatieven alleen maatregelen worden getroffen met een korte levensduur. Gebruik altijd dezelfde zichtperiode voor alle beleidsalternatieven die in de MKBA worden beschouwd.
Voor het opstellen van de MKBA tabel met het MKBA-saldo en de B/K-ratio, worden idealiter de effecten voor elk afzonderlijk jaar berekend. Echter, dit is in de praktijk vaak niet haalbaar, bijvoorbeeld omdat benodigde simulatiemodellen complex en kostbaar zijn en de inzet veel (reken)tijd vergt. Als alternatief kan een gedetailleerde berekening van effecten worden uitgevoerd voor één of twee zichtjaren. Indien mogelijk, in aansluiting op de WLO-scenario’s, is dat het jaar 2050. In de praktijk kan dat helaas niet altijd door een beperkte beschikbaarheid van prognosejaren in (verkeers)modellen. Er moet dan een zichtjaar gebruikt worden dat wel voorhanden is. Meestal is dit het prognosejaar van het (verkeers)model.
Via interpolatie en extrapolatie kunnen dan de effecten worden bepaald voor de jaren tussen de realisatie van een beleidsalternatief en het structurele zichtjaar, respectievelijk voor de jaren na het zichtjaar.
Als er geen gelijkmatige ontwikkeling in de tijd is te verwachten, moet een beeld worden gegeven van te verwachten tijdelijke effecten, structurele effecten en ingroeiperiode en -snelheid. Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat volumegroei vaak niet onbeperkt is. Dit aandachtspunt geldt zeker wanneer effecten worden geëxtrapoleerd voorbij het berekende zichtjaar. Er zitten bijvoorbeeld grenzen aan het vervoersysteem, waardoor bijvoorbeeld het aantal reizigers in het ov zonder extra investeringen in de capaciteit niet verder kan groeien.
Daarnaast geldt ook; hoe verder in de toekomst, hoe minder betrouwbaar de extrapolatie van de effecten is. Daarom worden in geval van MKBA’s met een zeer lange tijdshorizon, de effecten voorzichtigheidshalve vanaf een bepaald jaar constant gehouden. De keuze voor een jaar vanaf waar de effecten constant worden gehouden, hangt af van verschillende factoren; bijvoorbeeld, hoe ver in de toekomst reiken de voor de MKBA gemaakte voorspellingen al, en zijn er prognoses beschikbaar van relevante trends en ontwikkelingen die verder in de toekomst reiken, zoals WLO-scenario’s? In veel gevallen, kan het laatste jaar van de horizon van de WLO-scenario’s gebruikt worden als jaartal waarna baten constant worden gehouden.
Tot slot is het belangrijk om bij extra- en interpolatie van effecten rekening te houden met het feit dat zowel volumes als prijzen kunnen veranderen. Bij prijsveranderingen gaat het om reële prijsveranderingen, dus niet om veranderingen door inflatie (zie ook 'Discontovoet, prijspeil en inflatie). Zo nemen de waardering van reistijd en van CO2 in de loop van de tijd toe, ongeacht ontwikkelingen in het verkeersvolume. Dit geldt ook voor andere effecten waarvan er in de tijd aantoonbaar meer schaarste ontstaat, zoals bijvoorbeeld (onvervangbare) natuur.
Het Steunpunt Economische Expertise kan geraadpleegd worden over groeicijfers die gebruikt kunnen worden voor inter- en extrapolaties van vraagvolume effecten en (schaduw)prijzen.
Voorbeeldcasus ‘Hogedijk aan de Stroom’Voor de busbaan van het centrum van Lagedijk en het station in Hogedijk over de Stroombrug is het reizigersvolume voor het zichtjaar 2030 geraamd op 101.000 (100.000 + 1.000). Aangenomen wordt dat het reizigersvolume nog 10 jaar lang met 1% per jaar kan groeien gegeven de capaciteit op de buslijn. Het reizigersvolume blijft daarna constant. Ook de reistijdwaardering heeft een reële groei van 0,92% per jaar op basis van cijfers over de ontwikkeling van de gemiddelde reistijdwaardering van busreizigers in WLO-Hoog (2030-2040). De gemiddelde groei van de reistijdbaten is dan ca. 1,9% per jaar in de eerste 10 jaar. De reistijdbaten van € 64.500 in het zichtjaar groeien jaarlijks met dit percentage in de eerste 10 jaar. Daarna kan worden aangenomen dat de totale reistijdbaten nog 10 jaar met 1,0% per jaar doorgroeien in WLO-Hoog (2040-2050), omdat de gemiddelde reistijdwaardering doorgroeit. |
Kwaliteit van het bewijsmateriaal: wijze van kwantificeren en monetariseren
De effectbepaling dient zoveel mogelijk gebaseerd te zijn op controleerbare, verifieerbare en falsifieerbare wetenschappelijke bronnen. De Algemene MKBA-leidraad geeft aan dat de belangrijkste methoden voor het bepalen van beleidseffecten zijn: gedragsmodellen (bijvoorbeeld: LMS/NRM voor transport en TIGRIS XL voor ruimtelijke ontwikkeling), empirische bepaalde prijselasticiteiten, experimenten, kengetallen en business cases. Daarnaast zijn er nog technische modellen die relaties beschrijven tussen omgevingsgrootheden waarbij menselijk gedrag geen rol speelt. Bijvoorbeeld een model dat beschrijft hoe een bepaalde toename van de CO2 in de lucht tot een bepaalde opwarming leidt. De keuze voor een methode is afhankelijk van verschillende factoren. Zoals eerder in dit onderdeel is bemerkt, vragen belangrijke effecten om gedetailleerder onderzoek. De complexiteit, de benodigde tijd om het onderzoek te implementeren en de kosten spelen ook een rol bij de keuze voor een methode.
Experiment
Om onomstreden te kunnen bepalen wat de causale effecten van een maatregel zijn, kan het best een specifiek op het voorliggende probleem toegesneden experiment (bij voorkeur gerandomiseerd) worden gebruikt. Is dit niet haalbaar, dan gaat de voorkeur uit naar een natuurlijk experiment (een empirische studie op basis van beschikbare gegevens waarbij zoveel mogelijk gecontroleerd wordt voor externe factoren). Echter, beide methoden zijn complex en tijdrovend. Voor het beoordelen van effecten van infrastructuurprojecten zijn (natuurlijke) experimenten minder geschikt, omdat de ontwikkeling ervan vele uitdagingen kent. Zo is het creëren van een testomgeving voor grootschalige infrastructuur waarin diverse scenario’s getest kunnen worden vaak (te) kostbaar, en zorgt de lange periode die soms nodig is om effecten goed te kunnen waarnemen, dat een experiment (te) veel tijd in beslag neemt.
In MIRT-verkenningen wordt daarom vooral gebruik gemaakt van gedragsmodellen, of empirische verbanden en kengetallen die gevonden zijn in de (inter)nationale literatuur.
Gedragsmodel
Gedragsmodellen, empirische verbanden uit (inter)nationale literatuur en/of kengetallen kunnen niet zomaar worden toegepast voor het bepalen van een effect. Soms is de informatie niet specifiek genoeg om een betrouwbare raming te geven van een effect. De gekozen methode moet nauw aansluiten bij het te onderzoeken effect. Het is essentieel dat de methode zowel in tijdshorizon als scope overeenkomt met het beoogde effect. Een kortetermijneffect kan bijvoorbeeld niet worden beoordeeld met behulp van langetermijnelasticiteit, en een plaatselijk effect kan niet goed worden vastgesteld aan de hand van een landelijk gemiddelde. Macro-economische benaderingen zijn vaak ongeschikt om uitspraken te doen over de effecten op een (kleine) deelgroep. Bovendien kan een methode specifiek zijn ontwikkeld voor het vaststellen van een effect onder bepaalde omstandigheden. Toepassing ervan in andere omstandigheden is dan niet altijd mogelijk. Dit geldt voor kengetallen en empirische verbanden (elasticiteiten) nog sterker dan voor gedragsmodellen.
Business cases
Business cases zijn vooral geschikt voor het bepalen van financiële exploitatie-effecten, zoals de grondexploitatie bij gebiedsontwikkeling of exploitatie van ov, een overslagterminal of haven).
Kwaliteit van het bewijsmateriaal
Het is vooral van belang dat opstellers van een MKBA zeker zijn van de kwaliteit van het gebruikte bewijsmateriaal. Dit geldt voor zowel de input die is gebruikt bij het kwantificeren van effecten, als voor de input die is gebruikt voor het waarderen (zie volgende alinea) van effecten. Bij twijfel is een second opinion op die uitkomsten nodig, bijvoorbeeld door de effecten na te rekenen met een concurrerende methode, of met alternatieve aannames en uitgangspunten (gevoeligheidsanalyse) (zie ook Omgaan met onzekerheid). Dat zorgt voor een stevige onderbouwing voor de maatschappelijke kosten en baten en eventuele overige effecten.
Om de kwaliteit van de bepaling van bereikbaarheidseffecten van beleidsalternatieven voor wegverkeer voor gebruik in de MKBA te garanderen, is gebruik van het Nederlands Regionaal Model (NRM) verplicht. RWS heeft tevens de Kosten-baten(KBA)-tool ontwikkeld om de reistijd-, de reisafstand- en de betrouwbaarheidseffecten te berekenen. Het gebruik van de KBA-tool is eveneens verplicht in de MIRT-verkenningsfase. Bij Kwantificeren en waarderen van specifieke effecten en Effecten bij mobiliteitsprojecten wordt hier nader op ingegaan.
Waarderen van effecten
Bij het waarderen van effecten moet zoveel als mogelijk worden aangesloten bij (waargenomen) marktprijzen. Voor ongeprijsde effecten is dit (per definitie) niet mogelijk en moet de betalingsbereidheid van de consument op een andere manier worden bepaald. Bruikbare methoden zijn (in volgorde van aanbevolen voorkeur):
- waardering via gebleken voorkeuren;
- waardering via bevraagde voorkeuren;
- waardering op basis van herstelkosten;
- waardering op basis van preventiekosten.
Waargenomen voorkeurenmethoden
Methoden op basis van waargenomen voorkeuren (revealed preference) leiden indirect de waardering (betalingsbereidheid) voor een ongeprijsd effect af uit het gedrag op aanpalende markten. Hieronder vallen de hedonische prijsmethode en de reiskostenmethode.
Met hedonische prijsanalyse probeert men de betalingsbereidheid indirect af te leiden uit de waarde van goederen waarvoor wel een markt bestaat, zoals huizen. Men analyseert dan de prijzen en kenmerken (bijvoorbeeld mate van geluidsoverlast, luchtvervuiling, nabijheid van natuurgebied) van een groot aantal verschillende woningen. Uiteindelijk probeert men de waardebijdrage van ieder afzonderlijk element in te schatten.
Bij de reiskostenmethode wordt bepaald hoeveel reiskosten (inclusief reistijd) bezoekers over hebben voor een bezoek aan gebieden met een verschillende kwaliteit. Deze methode wordt veel gebruikt om de waarde te bepalen van een recreatie- of natuurgebied als geheel of van de milieukwaliteit van een onderdeel daarvan, zoals de kwaliteit van zwem- of viswater.
Het grote voordeel van deze methodes is dat ze uitgaan van daadwerkelijk keuzegedrag van mensen (op aanpalende markten) die te maken hebben met budgetbeperkingen. Een nadeel is dat de aanpalende markt waarnaar wordt gekeken, niet altijd even goed aansluit bij het te waarderen effect. Er kunnen meerdere variabelen zijn die een rol spelen in de die de voorkeuren bepalen, die soms moeilijk allemaal te identificeren en/of te isoleren zijn. Hierdoor bestaat het risico dat maar een deel van het effect wordt gewaardeerd.
Beweerde-voorkeurmethoden (stated preference)
Wanneer er geen directe marktprijzen beschikbaar zijn voor de waardering van effecten en dit ook niet kan worden afgeleid uit waargenomen voorkeuren, dan zijn gegevens over beweerde-voorkeuren nuttig om de waardering ervan te bepalen. De methode wordt vaak gebruikt voor het waarderen van effecten op, onder andere, milieukwaliteit, natuur, gezondheidseffecten, recreatieve voorzieningen, en veiligheid. Ook voor het waarderen van de niet-gebruikswaarde, waarbij mensen geen gebruik maken van een bepaald goed of dienst, maar wel waarde toekennen aan het bestaan ervan (zie ook Natuur over economische waarde van natuur), is de beweerde-voorkeurmethode in beginsel bruikbaar.
De betalingsbereidheid wordt daarbij afgeleid op basis van bevraagde voorkeuren, door middel van vragenlijsten, interviews of andere technieken waarin wordt gevraagd hypothetische keuzes te maken. Tot deze methoden behoren de contingent valuation- en de conjoint analysis methode. Bij contingent valuation wordt de respondent via een enquête gevraagd om hun betalingsbereidheid direct in een geldbedrag uit te drukken. Bij conjoint analysis worden aan de respondent combinaties van een ongeprijsd effect en andere, niet-monetaire variabelen, zoals vrije tijd of ongevalsrisico’s, voorgelegd. Respondenten moeten daarbij steeds aangeven welke optie de voorkeur heeft. Vervolgens worden aan sommige van de niet-monetaire variabelen geldwaarden gekoppeld en kan met econometrische analyse de monetaire waarde van het ongeprijsde effect worden bepaald.
Beweerde-voorkeurmethoden hebben als voordeel dat ze meer vrijheid bieden voor de inrichting van het onderzoek dan de methoden die zich baseren op waargenomen voorkeuren. Hiermee kunnen de problemen van partiële waardering van de hedonische prijsmethode en de reiskostenmethode worden voorkomen, inclusief de bepaling van de niet-gebruikswaarde. Dit biedt een mogelijkheid om de totale economische waarde in beeld te brengen (bron: Algemene leidraad voor de MKBA, p105).
Het belangrijkste nadeel is dat respondenten antwoorden kunnen geven die afwijken van wat ze in werkelijkheid zouden doen. Er kunnen sociaal-wenselijke of strategische antwoorden worden gegeven. Bij afwezigheid van een budgetbeperking kunnen mensen een hogere waarde opgeven dan ze in werkelijkheid bereid zouden zijn om te betalen. Daarnaast zijn de resultaten zeer gevoelig voor de onderzoeksopzet (risico dat respondenten een kant worden opgeleid). De uitkomsten van beweerde-voorkeuronderzoeken moeten daarom voorzichtig worden gebruikt bij een MKBA.
Een eigen beweerde-voorkeuronderzoek uitvoeren in het kader van een MKBA is vaak te tijdrovend of te kostbaar. Omdat de onderzoeken vaak ook specifiek en locatiegebonden zijn, moeten resultaten van een beweerde-voorkeuronderzoek uit een ander studie niet klakkeloos worden toegepast in een MKBA.
Herstelkostenbenadering
Bij waardering met (potentiële) herstelkosten wordt onderzocht hoeveel het kost om de schade ongedaan te maken. Het voordeel van deze benadering is dat deze een concrete basis biedt voor het ramen van financiële kosten (en eventuele fysieke natuurcompensatie bij natuur) en is gebaseerd op concrete maatregelen (bron: Klooster, J., J. Ohm, J. Postma, G. Warringa, T. Huigen en S. de Bruyn, 2018, Werkwijzer Natuur Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses, Delft/Amersfoort: CE Delft/Arcadis). Echter, de herstelkostenmethode is minder nauwkeurig dan methoden gebaseerd op gebleken of bevraagde voorkeuren. Ten eerste kan deze benadering tot onderschatting leiden omdat niet alle schade herstelbaar is. Ten tweede kan waardering op basis van herstelkosten leiden tot overschatting, omdat het niet altijd economisch optimaal is om alle schade te herstellen. Daarentegen, als de werkelijke uitgaven aan schadeherstel gebruikt worden, kan dit leiden tot onderschatting, aangezien niet altijd wordt gekozen om (alle) schade te herstellen. In de Algemene MKBA-Leidraad wordt benadrukt dat de (herstel)kostenbenadering, evenals de preventiekostenbenadering (zie hieronder), dan ook niet gelijk te stellen is aan de bereidheid om te betalen voor het verminderen van werkelijk geleden schade (bron: Romijn, G. en G. Renes (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving, p.106-107). In de rapportage moet dan ook worden stilgestaan bij deze onnauwkeurigheden en er moet onderbouwd worden waarom de benadering toch een redelijke inschatting geeft van de betalingsbereidheid.
Preventiekostenbenadering
Preventiekosten geven de kosten weer van maatregelen die genomen moeten worden om de effecten te vermijden of mitigeren. Preventiekosten kunnen worden bepaald op basis van schaduwkosten: de bepaling van de minimale kosten (‘efficiënte prijzen’) die nodig zijn om een bepaalde mitigatie van het negatieve ongeprijsde effect te bereiken, of een van tevoren gegeven norm niet te overschrijden. Met name binnen milieubeleid wordt de preventiekostenmethode toegepast, bijvoorbeeld bij de waardering van CO2.
In de Algemene MKBA-leidraad (p106-107) wordt gewaarschuwd dat door met vermijdings- en/of, bestrijdings- of herstelkosten te werken, het MKBA-saldo een verkeerd beeld [kan] geven van de merites van een beleidswijziging. Het is in dat geval beter om aan te geven dat de waarde van de schade niet bekend is, dan met vermijdingskosten er een verkeerd beeld van te schetsen. Als desalniettemin wordt gekozen voor vermijdingskosten, dan dient dit in de rapportage duidelijk naar voren te komen. Er dient te worden aangegeven waarom dit is gedaan en er moet onderbouwd worden waarom dit toch een redelijke inschatting geeft van de betalingsbereidheid.
Het vermijden, bestrijden of herstellen zal bovendien om extra maatregelen vragen om schade te verhinderen, mitigeren of verminderen. Daarmee is sprake van een variant op het oorspronkelijke beleidsalternatief. Er kan dan ook worden overwogen om een variant van het beleidsalternatief toe te voegen waarin de schade door preventie, herstel of bestrijding daadwerkelijk wordt gecompenseerd.
Gebruik van waarderingskengetallen
Om ongeprijsde effecten te waarderen wordt in de praktijk veel gebruik gemaakt van waarderingskengetallen. Deze kengetallen zijn vaak verkregen met behulp van één van de bovenbeschreven methoden.
Het gebruik van een waarderingskengetal (of waarderingsfunctie) om een effect van een beleidsalternatief te waarderen op basis van de waardering van een soortgelijk effect uit een andere studie, wordt ook wel ‘batentransfer’ genoemd. Het gebruik van een waarderingskengetal is een snelle, en daarmee goedkope, manier om een eerste inschatting geven van de waarde van een effect. Echter, bij het gebruik van kengetallen moet goed worden opgelet dat de context en basis waarop het kengetal is bepaald, voldoende overeenkomen met de situatie in de studie waarin ze (opnieuw) worden toegepast. Wees alert op toepasbaarheid van effectinschattingen voor specifieke doelgroepen. Bijvoorbeeld in een regio met laag opleidingsniveau/ inkomensniveau zijn algemene kengetallen, bijvoorbeeld met betrekking tot betalingsbereidheid) mogelijk niet goed van toepassing. Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat de waardering (betalingsbereidheid) in een markt voor een ongeprijsd effect kan veranderen naarmate het aanbod op die markt verandert. Een maatregel heeft dan, net als bij een bestaande markt, niet alleen gevolgen voor het geconsumeerde volume, maar ook voor de (schaduw)prijs. Door bijvoorbeeld door meerdere kengetallen te gebruiken kan hier rekening mee worden gehouden.
Voorbeeldcasus ‘Hogedijk aan de Stroom’In de nieuwe wijk in de Oude Industriezone is de aanplant van ca. 400 nieuwe bomen voorzien. Er is een studie met een kengetal gevonden die de bijdrage van bos en andere vegetatie aan het verminderen van gezondheidsschade door fijnstof kwantificeert en waardeert. De kengetallen hebben betrekking op PM10 (fracties van fijnstofdeeltjes kleiner dan 10 µm). Het kengetal voor afvang binnen de bebouwde kom veronderstelt dat een boom gemiddeld 0,1 kg fijnstof per boom per jaar afvangt. Voor de waardering is een kengetal voor binnen de bebouwde kom toegepast: 300 euro per kilogram fijnstof (prijspeil 2005). Het plan is om de waardering aan te passen naar het prijspeil van nu op basis van de consumentenprijsindex en het kengetal te gebruiken. Is dit een verstandig keuze? Het antwoord is nee! En wel om verschillende redenen: In de eerste plaats hangt het reducerende effect van groenelementen sterk af van de afstand tot emissiebronnen, vooral wegen. Het is voor de Oude Industrie Zone in Hogedijk niet bekend waar de bomen komen te staan. Ook is geen rekening gehouden met de emissies van fijnstof in de nieuwe wijk. Zijn er weinig emissies nabij bomen dan is het kengetal minder relevant. Verder gaat het om de aanplant van nieuwe bomen. De afvang zal pas na vele jaren een omvang kennen van de gemiddelde afvang van een boom in stedelijk gebied. Het kengetal kan dus niet zomaar voor alle zichtjaren worden toegepast. Daarnaast gaat het kengetal uit van PM10 , terwijl verkeer, de vermeende bron van de emissies in de Oude Industrie Zone, verantwoordelijk is voor relatief veel ultrafijne fijnstofemissies PM2,5 en PM0,1. De ultrafijne fijnstofemissies zijn vooral schadelijk voor de gezondheid. Tot slot zijn de fijnstofbaten van groenstructuren voor het verlagen van lokale blootstelling aan wegemissies niet onomstreden. Het RIVM concludeert in 2011: “vegetatie (bomen en planten) kan de luchtkwaliteit in een stad niet significant verbeteren en kan die zelfs verslechteren” (bron: Wesseling e.a., 2011). Het zou beter zijn om gebruik te maken van waarderingskengetallen van fijnstof op basis van de recentere studies over waardering van milieueffecten. Ook kunnen de kengetallen tijdsafhankelijk worden gemaakt door deze te corrigeren voor reële groei in betalingsbereidheid voor gezondheid. Omdat een betere luchtkwaliteit de gezondheid vergroot, vertaalt deze betalingsbereidheid zich door in de betalingsbereidheid voor milieukwaliteit, inclusief de schadeprijs voor fijnstof (bron: Verrips, A., Kruitwagen, S., Van der Pol, T. en P. Zwaneveld (2015) Review kengetallen Nieuw Limburgs Peil. CPB/PBL Notitie 21 december 2015. Den Haag: Centraal Planbureau). |
Afwijken van kengetallen
Onderbouwde waarderingskengetallen zijn beschikbaar op deze website. Mits goed onderbouwd mag van deze waarderingen worden afgeweken. Toch is het belangrijk dat er een zekere consistentie zit in de toegepaste kengetallen, zodat de maatschappelijke kosten-batenanalyses voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat eenduidig te interpreteren zijn. Overleg daarom altijd met Steunpunt Economische Expertise welke getallen het best gebruikt kunnen worden.