Inleiding
Het belangrijkste doel voor deze Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen is het waarborgen van de kwaliteit en transparantie van de MKBA. Zo wordt de vergelijkbaarheid tussen projecten en deelprojecten gewaarborgd. De werkwijzer geeft een inhoudelijke handreiking voor de opstellers van een MKBA in de MIRT-verkenningsfase. Daarnaast helpt de werkwijzer beleid en projectleiders de MKBA de juiste plek te geven en de opdracht voor een MKBA te formuleren. Verder dient de werkwijzer als referentie voor de toetsende partijen.
Toepassingsbereik en relatie met OEI-leidraad en andere MKBA-werkwijzers
De Spelregels van het MIRT focussen op het proces dat een MIRT-opgave, -project of -programma doorloopt van verkenning, planuitwerking tot en met realisatie, inclusief de bijbehorende beslismomenten en de vereiste informatieprofielen per beslismoment. In de Spelregels zijn de voorwaarden beschreven die voor (mede)bekostiging vanuit de fondsen van het Rijk (Infrastructuurfonds en Deltafonds, met de daaraan gekoppelde doelen) van toepassing zijn. Voor de bekostiging van overige doelstellingen, maatregelen of meekoppelkansen zijn andere partijen verantwoordelijk (Bron: Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2016). Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport)
Een van deze voorwaarden is het uitvoeren van een MKBA in de verkenningsfase. De spelregels (en daarmee ook deze Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen) gelden voor alle betrokkenen bij een (mogelijke) MIRT-opgave of een (mogelijk) MIRT-project of -programma in het fysieke domein. Zowel het Rijk als een decentrale overheid kan trekker van een MIRT-project zijn. Dit geldt onder andere voor decentrale overheden die voor ov-projecten een beroep doen op subsidie boven de zogeheten BDU-grens. Ook voor andere projecten kan de regio als trekker fungeren. De trekker is verantwoordelijk voor de correcte toepassing van de Spelregels.
Deze werkwijzer geeft instructies en adviezen voor het uitvoeren van een MKBA voor de volgende typen projecten:
- wegenprojecten (zowel rijks- als grote regionale projecten)
- vaarwegprojecten (zowel rijks- als grote regionale projecten)
- spoorprojecten
- grote regionale ov-projecten
- waterprojecten
- integrale gebiedsverkenningen
Als bij de aanleg en uitbreiding van zee- en luchthavens sprake is van (deel)financiering vanuit het Infrafonds worden deze projecten ook geëvalueerd conform deze werkwijzer. Vaak betreft dit dan de bereikbaarheidscomponent (via land of water). Zie het memo van KiM voor aanbevelingen bij MKBA’s bij dit type projecten.
Speciale rijksprojecten (eerder werd ook de term ‘projecten van nationaal belang’ gebruikt) worden aangewezen door de Tweede Kamer of het kabinet. Voor deze projecten geldt de ‘Regeling Grote Projecten’. Vanwege de bestuurlijke complexiteit kennen deze projecten een eigen dynamiek en is de standaard MIRT-systematiek niet van toepassing. Door de grote omvang van dit soort projecten is er bij het opstellen van een MKBA maatwerk vereist. Dit betekent nader onderzoek naar de directe en de indirecte effecten en naar de waarderingen van effecten. De OEI-leidraad geldt hiervoor als naslagwerk en kan dienen als maat voor de benodigde diepgang bij maatwerk. Een verplichte toetsing van de MKBA vindt plaats door een onafhankelijke partij, door een zogenaamde second opinion. Zie het memo van KiM voor details.
Waterprojecten die binnen een programma worden uitgevoerd. Waterprojecten zijn veelal georganiseerd in programma’s (Kaderrichtlijn Water, Hoogwater-beschermingsprogramma, Ruimte voor de Rivier, Deltaprogramma). De doelen van deze programma’s zijn wettelijk vastgelegd. De projecten binnen die programma’s doorlopen vaak een aangepast MIRT-proces. Meestal worden, na goedkeuring van het programma, de afzonderlijke projecten niet meer breed verkend. In de planuitwerking kan vervolgens met behulp van een MKBA of een kosteneffectiviteit-analyse (KEA) de voorgestelde oplossing worden geoptimaliseerd.
De Algemene Leidraad
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) gebruikt sinds het vorige decennium MKBA’s in de besluitvorming voor het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Ruimte (MIRT). Hiervoor is een werkwijzer opgesteld die periodiek wordt geactualiseerd, voor het laatst in 2012: het ‘Kader KBA bij MIRT-verkenningen’ (2012). In 2013 hebben het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de Algemene Leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) uitgewerkt. De Algemene Leidraad is bedoeld voor alle soorten overheidsbeleid. De leidraad is breed toepasbaar en gaat niet diep in op afzonderlijke beleidsterreinen. Het verschijnen van de Algemene Leidraad en het vernieuwde MIRT is voor IenW aanleiding geweest de werkwijzer voor MKBA’s bij MIRT-verkenningen te herzien. Deze werkwijzer is opgesteld conform de Algemene Leidraad.
De OEI-leidraad
Voor het uitvoeren van MKBA’s van speciale rijksprojecten is in 2000 de OEI-leidraad opgesteld (Eijgenraam CJJ, Koopmans CC, Tang PJG, en Verster ACP (2000). Evaluatie van infrastructuurprojecten; Leidraad voor kosten-batenanalyse, Sdu, Den Haag (Leidraad OEI). De Leidraad OEI bestaat uit de oorspronkelijke publicatie Evaluatie van infrastructuurprojecten, Leidraad voor kosten-batenanalyse (CPB, NEI) uit 2000 en aanvullingen hierop uit 2004.). Sinds 2006 is een MKBA ook verplicht voor reguliere MIRT-projecten. Hiertoe werden een afzonderlijke werkwijzer geschreven, die eerst als bijlage bij de OEI-leidraad gold, en voornamelijk tot doel had om de onderzoekslast voor deze kleinere en vaak minder complexe projecten te verminderen. Die werkwijzer is geëvolueerd tot voorliggend document, en geldt niet meer als bijlage bij de OEI-leidraad. De OEI-leidraad, inclusief aanvullingen, blijft beschikbaar als naslagwerk, onder andere omdat hierin dieper wordt ingegaan op specifieke methodes van effectbepaling en risicowaardering. De meer algemene hoofdstukken van de OEI-leidraad zijn geactualiseerd in de Algemene Leidraad MKBA.
Andere werkwijzers
Er zijn voor bepaalde onderwerpen die in de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen besproken worden, specifieke werkwijzers ontwikkeld die uitkomst bieden voor verdere effectbepaling en waardering ervan. De Werkwijzer voor MKBAs op het gebied van milieu, en de Werkwijzer natuur Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses zijn belangrijk voor MKBA’s bij MIRT-verkenningen. Tevens is er een Werkwijzer voor kosten-batenanalyse in het sociale domein. Samen vormen deze werkwijzers de uitwerking van de voorschriften van de Algemene Leidraad en vullen ze elkaar aan op de verschillende beleidsterreinen.
Leeswijzer
Deze Werkwijzer MKBA bij MIRT–verkenningen begint met een korte toelichting van het MIRT. Vervolgens wordt de inbedding van de MKBA in het MIRT-proces besproken, met de voorbereiding van de verkenning en de formele stappen die de MKBA moet doorlopen. Vanaf 'De probleemanalyse maken' volgt de werkwijzer het stappenplan van de Algemene Leidraad, en beschrijft daarbij de voor MIRT-projecten relevante toevoegingen aan de Leidraad. Hierdoor zijn de onderwerpen makkelijk terug te vinden en wordt overlap zo veel mogelijk vermeden. Door de Algemene Leidraad MKBA nauw te volgen, wordt de transparantie van de analyses bevorderd en de vergelijkbaarheid tussen verschillende MKBA’s vergemakkelijkt (figuur 1.1). Met kennis van MKBA’s in theorie en praktijk kan de lezer deze werkwijzer gemakkelijker optimaal benutten.
