Samenvatting | RWSeconomie.nl

Doel van de werkwijzer

Deze Werkwijzer geeft aan hoe maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) van MIRT-projecten moeten worden uitgevoerd. Het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport) is het Rijksinvesteringsprogramma in projecten en programma’s in het ruimtelijk domein. Het bevat maatregelen op het gebied van bereikbaarheid, watermanagement en gebiedsontwikkeling.

Deze werkwijzer is een nadere uitwerking voor het MIRT van de Algemene Leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse (bron: Romijn, G. en G. Renes (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving.) en de notitie Maatschappelijke kosten-batenanalyse en brede welvaart; een aanvulling op de Algemene MKBA-Leidraad. Het is een actualisatie van de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen uit 2018, waarbij vooral meer aandacht is besteed aan het meenemen van alle belangrijke (brede) welvaartseffecten. Daarnaast zijn ook niet-infrastructurele maatregelen prominent meegenomen in deze werkwijzer. Ook zijn de regels van het MIRT op onderdelen gewijzigd en wordt meer expliciete aandacht gevraagd voor duurzaamheid, programmatisch werken en adaptiviteit. Naast deze werkwijzer zijn er ook werkwijzers voor andere beleids-terreinen, zoals milieu en het sociale domein. Die kunnen ook bij MIRT-projecten relevant zijn, bijvoorbeeld bij milieueffecten of arbeidsmarkteffecten. In dit rapport wordt soms naar die andere werkwijzers verwezen. Voor specifieke kengetallen en nadere (achtergrond)informatie verwijst de werkwijzer naar het Steunpunt Economische Expertise (SEE) van Rijkswaterstaat.

De werkwijzer bevat ‘richtlijnen’ en ‘adviezen’. Richtlijnen moeten in beginsel worden gevolgd. Ze worden ook gebruikt als onderwerpen waarop een MKBA getoetst kan worden. Adviezen zijn bedoeld om te overwegen of deze van toepassing zijn bij een MKBA van een specifiek project. De uitvoerder van de MKBA is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de MKBA. De uitvoerder mag beargumenteerd afwijken van de werkwijzer; dit moet zelfs als afwijken nodig is voor een goede en actuele economische analyse.

Voor wie is de werkwijzer relevant?

Deze werkwijzer is primair geschreven voor beleidsmakers, opstellers van MKBA’s en toetsers van MKBA’s van MIRT-projecten, en in het bijzonder van projecten in de verkenningsfase van het MIRT, waarin het opstellen van een MKBA verplicht is. Voor de beleidsmakers en gebruikers van resultaten van MKBA’s, is aangegeven wat een MKBA voor MIRT projecten inhoudt en welke informatie het instrument oplevert. Voor de opstellers van MKBA’s zijn de nieuwste inzichten gepresenteerd om praktische hulp te bieden, en consistentie te bereiken in de aanpak van de verschillende MKBA’s. Bij het toetsen van MKBA’s, bijvoorbeeld in second opinions, kan de werkwijzer als ‘checklist’ worden gebruikt. Zeker voor besluiten met hoge investeringskosten kan het wenselijk zijn om de kwaliteit van de MKBA te laten toetsen. Onder andere de planbureaus (CPB en PBL) en het KiM kunnen worden verzocht een second opinion uit te voeren op uitgevoerde MKBA’s. Deze instanties kunnen ook deel uit maken van een begeleidingscommissie voor een MKBA.

Wat is MKBA?

Een MKBA geeft een overzicht van de effecten van een investering of een andere beleidsmaatregel, vanuit het perspectief van de maatschappij als geheel, en op de lange termijn. Deze effecten worden zoveel mogelijk gekwantificeerd en gemonetariseerd. Op deze wijze kan een MKBA laten zien hoe de maatschappelijke baten van een maatregel zich verhouden tot de maatschappelijke kosten ervan. In een MKBA wordt niet alleen gekeken naar financiële kosten en baten. Ook andere maatschappelijke effecten, zoals reistijdwinst, milieuvervuiling, gezondheidsschade en kwaliteit van de leefomgeving worden zoveel mogelijk in geld (kosten en baten) uitgedrukt. Vervolgens wordt een saldo van kosten en baten in euro’s gepresenteerd. Daarbij worden ook belangrijke maatschappelijke effecten die niet in euro’s uit te drukken zijn evenwichtig en prominent meegenomen. Een MKBA kan ook de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen laten zien. Deze informatie kan vervolgens bijvoorbeeld worden gebruikt voor de financiering van een project: wie betaalt hoeveel en wat is redelijk gelet op wie profiteert van dit project? Of: als specifieke partijen grote schade of nadelen hebben kan worden gekeken naar compenserende maatregelen of maatregelen die de schade beperken voor deze groep.

MKBA kan worden gebruikt voor het onderzoeken, vergelijken, beoordelen en optimaliseren van beleidsmaatregelen en projectalternatieven. Dat is van groot belang voor goed onderbouwde besluitvorming over projecten waar overheidsmiddelen aan worden besteed. Een MKBA kan ook worden gebruikt voor het beoordelen van regelgeving en normen, bijvoorbeeld een waterveiligheidsnorm. Er zijn ook andere instrumenten die beslisinformatie opleveren. Deze kunnen zelfstandig of in combinatie met een MKBA worden gebruikt. Denk bijvoorbeeld aan een milieueffectrapportage (MER) of informatie over het draagvlak voor een maatregel onder belanghebbenden.

Wat is het MIRT?

In het MIRT worden door het Rijk (vaak samen met regionale partijen) besluiten genomen over projecten waar het Rijk direct financieel bij betrokken is. Het MIRT gaat over grote, (mede) door het Rijk gefinancierde projecten in de fysieke leefomgeving, zoals bereikbaarheid, watermanagement en gebiedsontwikkeling. De MIRT-spelregels beschrijven een proces met vier fasen, die steeds afgesloten worden met een bestuurlijke beslissing:

De voorbereidingsfase, die kan uitmonden in een startbeslissing.
De verkenningsfase, die kan uitmonden in een voorkeursbeslissing.
De planning- en studiefase, die kan uitmonden in een projectbeslissing.
De aanlegfase, uitmondend in een opleveringsbeslissing.

Wanneer een MKBA?

Een MKBA is verplicht in de verkenningsfase van het MIRT. In deze werkwijzer wordt aanbevolen om al in de voorbereidingsfase het denkkader van de MKBA toe te passen, om gevoel te krijgen wat oplossingen kosten, en het gesprek te kunnen voeren over de maatschappelijke baten. Dit helpt om in de MIRT-verkenningsfase de verplichte MKBA uit te voeren.

Deze werkwijzer is niet alleen bruikbaar voor de grote projecten in het MIRT, maar ook voor minder grote infrastructuurprojecten of andersoortige maatregelen die grotendeels of geheel worden gefinancierd door lokale overheden. Bij die kleinere projecten is er echter geen verplichting om MKBA’s uit te voeren of om de werkwijzer te gebruiken.

Rol van MKBA’s in besluitvorming

Een MKBA komt niet in de plaats van beleidskeuzes maar is daarvoor een input. Naast de kosten en baten en andere aspecten van brede welvaart in een MKBA, is ook andere informatie van belang voor besluitvorming, zoals maatschappelijke draagvlak. Bovendien is er ook een politieke afweging. In Nederland is een baten-kostenratio van 1 of meer geen vereiste voor financiering door de Rijksoverheid. In de Nederlandse praktijk worden ook regelmatig projecten gefinancierd die een baten-kostenratio van lager dan 1 hebben. Zowel het saldo van de MKBA als de aanvullende informatie (bijvoorbeeld over verdelingseffecten) leveren relevante inzichten voor de besluitvorming.

Andere onderzoeken

Het is van belang dat andere onderzoeken die worden uitgevoerd ten behoeve van het MIRT worden afgestemd met de MKBA. De uitkomsten van deze onderzoeken worden immers gebruikt in de MKBA. Het is van belang dat deze onderzoeken voldoen aan de vereisten vanuit de MKBA en de milieueffectrapportage (MER). Dit is een belangrijk aandachtspunt voor de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (of vergelijkbare notitie), die veelal wordt geschreven in de verkenningsfase van het MIRT.

Inhoud van de werkwijzer

De werkwijzer gaat in op belangrijke onderdelen van MKBA’s en vraagstukken en keuzes die daarbij naar voren komen. Dit betreft met name deze onderdelen van een MKBA:

probleemanalyse;
nulalternatief;
beleidsalternatieven;
identificatie van effecten;
kwantificeren en monetariseren van effecten;
effecten in verschillende soorten projecten (mobiliteit, waterprojecten, gebiedsontwikkeling);
kosten;
omgaan met onzekerheid;
presentatie van MKBA-resultaten en rapportage.

Bij veel van deze onderdelen is het perspectief van brede welvaart relevant. Bij de probleemanalyse kan bijvoorbeeld de relatie met andere of meerdere beleidsdoelen worden gelegd, en bij de beleidsalternatieven kan breder worden gezocht naar oplossingen. Bij identificatie van effecten en presentatie van resultaten kan extra aandacht worden besteed aan effecten die moeilijk te kwantificeren of te monetariseren zijn, zoals natuur en kwaliteit van de leefomgeving.

Probleemanalyse

De probleemanalyse vormt het uitgangspunt voor de MKBA. De kern van de probleemanalyse bestaat uit de beschrijving van een knelpunt of onbenutte kans. Immers, het verkleinen van een knelpunt of het benutten van een kans kan baten opleveren in de MKBA. De probleemanalyse die als onderdeel van het MIRT wordt uitgevoerd, bevat belangrijke elementen voor de probleemanalyse van de MKBA, maar kan niet zonder meer worden overgenomen in de MKBA. De probleemanalyse moet voldoen aan de eisen van de Algemene MKBA-leidraad en de aanvulling daarop over brede welvaart. Mogelijk is er dan aanvullend onderzoek nodig boven op de probleemanalyse die in het kader van het MIRT is uitgevoerd. Om dit te voorkomen is het raadzaam om vroegtijdig MKBA-expertise te betrekken bij de probleemanalyse van het MIRT.

Nulalternatief

Het nulalternatief vormt de basis voor de MKBA en de (omvang van) de effecten. Het is de situatie waarmee de beleidsalternatieven worden vergeleken. Het nulalternatief dat in het MIRT wordt gehanteerd zal binnen de MKBA moeten voldoen aan de eisen voor een MKBA. Daarom is aan te raden om dit in een vroeg stadium af te stemmen. Het nulalternatief is beleidsarm: het bevat bestaand beleid en nieuwe plannen waarvan de invoering (vrijwel) onontkoombaar is, bijvoorbeeld nieuwe plannen die al door de politiek zijn vastgesteld of in de toekomst onontkoombaar zijn (bijvoorbeeld om aan bestaande wetgeving te voldoen). Daarnaast is het bij grote of groeiende knelpunten van belang om kleine ingrepen die het knelpunt verkleinen, toe te voegen in het nulalternatief of als een apart ‘nul-plus’ alternatief. Die ingrepen mogen echter qua omvang en effecten niet vergelijkbaar zijn met het te onderzoeken project (als dat wel het geval is, gaat het om een afzonderlijk beleidsalternatief). Ook is het van belang om het nulalternatief van de MKBA af te stemmen met de referentiesituatie van de MER.

Beleidsalternatieven

In MIRT-verkenning worden beleidsalternatieven geformuleerd. Deze dienen in de MKBA aan te sluiten bij de knelpunten en kansen uit de probleemanalyse. De beleidsalternatieven moeten ondeelbaar zijn: verdere opdeling in onderdelen of maatregelen is niet mogelijk of niet zinvol. Toevoegingen aan het project (‘meekoppelkansen’) worden dan afzonderlijk onderzocht. Als er synergie tussen maatregelen wordt verwacht, kan dit worden onderzocht door een extra beleidsalternatief met een combinatie van maatregelen toe te voegen. Dit combinatie-alternatief komt echter niet in de plaats van beleidsalternatieven met afzonderlijke maatregelen. Beleidsalternatieven dienen ook technisch en juridisch uitvoerbaar te zijn. De MKBA-opsteller moet nagaan of alle relevante alternatieven worden meegenomen. Er zijn vaak heel verschillende oplossingsrichtingen mogelijk, bijvoorbeeld fysieke ingrepen of prikkels voor gedragsverandering.

Daarnaast is bij de beleidsalternatieven van belang:

Neem minimaal één beleidsalternatief op met een niet-infrastructurele oplossing, zoals mobiliteitsmanagement door bedrijven of subsidies voor ‘spitsmijden’.
Kijk ook naar adaptieve, flexibele alternatieven, zoals gefaseerd besluiten over onderdelen van een project, of eerst niet-infrastructurele maatregelen en later pas beslissen over infrastructuur.
Overweeg beleidsalternatieven die vanuit een breed welvaartsperspectief (afzonderlijke bevolkingsgroepen en aspecten zoals veiligheid en leefbaarheid) of specifieke beleidsdoelen (duurzaamheid, sociaal beleid) bedacht zijn. Hanteer daarbij een breed welvaartsperspectief en heb aandacht voor relevante groepen, toekomstige generaties, en aspecten zoals veiligheid en leefbaarheid.
Neem alle kosten mee van onderhoud, beheer en vervanging gedurende de gehele zichtperiode, ook rekening houdend met klimaatverandering.
Beoordeel, als de functionaliteit van een beleidsalternatief sterk verandert door klimaatverandering, maatregelen om dit tegen te gaan als apart beleidsalternatief of als een variant op een beleidsalternatief.
Voor instandhoudingsprojecten (vernieuwing van bestaande infrastructuur met behoud van dezelfde functionaliteit) is geen MKBA nodig. Daarvoor volstaat een publieke business case.
Neem (kosten van) wettelijk verplichte inpassingsmaatregelen mee (bijvoorbeeld geluidsschermen en natuurcompensatie).

Identificeren van effecten

Welke effecten in beeld gebracht worden, volgt uit de probleemanalyse en de gekozen beleidsalternatieven. Het is raadzaam om alle stakeholders te betrekken bij het identificeren van effecten, waaronder de brede welvaartseffecten. Hiermee kan worden voorkomen dat effecten over het hoofd worden gezien. Deze stap heeft een belangrijke communicatieve waarde: voor bestuurders en beleidsmakers wordt zo duidelijk zichtbaar hoe hun plannen met alle bijbehorende effecten een plaats krijgen in de MKBA.

Kosten en baten van een maatregel worden bepaald op ‘markten’. Hoewel het kwantificeren en monetariseren stappen zijn die na het identificeren van effecten komen, is het nuttig dit uitgangspunt al bij het identificeren van effecten te gebruiken en duidelijk te maken voor de stakeholders. Een effect op één markt (‘direct effect’) werkt vaak door op andere markten (‘indirecte effecten’). Dit leidt echter niet zomaar tot extra kosten en baten. Denken in ‘markten’ kan helpen dit duidelijk te maken en te voorkomen dat effecten dubbel worden geteld. Dit helpt ook weer om stakeholders aan het begin van het proces te laten zien hoe effecten een plaats krijgen in de MKBA.

Naast directe en indirecte effecten, kunnen externe effecten optreden als de beslissing van een economische partij positieve of negatieve gevolgen heeft voor andere partijen, die niet in de beslissing worden meegewogen (bijvoorbeeld omdat er geen marktprijs voor bestaat of omdat de marktprijs daar geen goede indicator voor is). Een voorbeeld van externe effecten zijn emissies van luchtverontreinigende stoffen of broeikasgassen voor zover deze emissies niet beprijsd zijn. En het is van belang om naast beoogde effecten, ook niet-beoogde (neven) effecten in beeld te hebben. Bijvoorbeeld, een onbedoeld effect van rekeningrijden kan sluipverkeer zijn. Of betaald parkeren in het centrum kan onbedoeld leiden tot veel parkeeroverlast vlak buiten het centrum.

Kwantificeren en monetariseren

Effecten, kosten en baten worden bepaald als verschillen tussen het beleidsalternatief en het nulalternatief. Gebruik de identificatie van effecten als uitgangspunt in een MKBA. Dit voorkomt dat makkelijk in geld uit te drukken effecten domineren in de berekeningen en presentatie van een MKBA. Soms zijn kosten en baten al in geld uitgedrukt (bijvoorbeeld investeringskosten), maar meestal gaat het om volumeveranderingen (bijvoorbeeld reistijd of CO₂-uitstoot) die in de MKBA in geld moeten worden uitgedrukt (monetariseren). Het is van belang om effecten zoveel mogelijk te kwantificeren en te monetariseren. Bij het bepalen van baten voor nieuw, of veranderend gebruik van transportinfrastructuur wordt vaak de halveringsregel (‘rule of half’) toegepast. Die houdt in dat voor de mensen die bijvoorbeeld hun reisgedrag veranderen, gerekend wordt met de helft van de verandering in de prijs of kwaliteit die bestaande reizigers ondervinden, die al gebruik maken van de modaliteit waarop het beleidsalternatief ingrijpt, en die hun reisgedrag niet veranderen.

In MKBA’s voor MIRT-verkenningen wordt meestal gewerkt met een zichtperiode van 100 jaar na de realisatie van het project. Dit sluit aan bij de lange levensduur van infrastructuurmaatregelen. Als in de beleidsalternatieven alleen maatregelen worden getroffen met een korte levensduur (waarna geen effecten meer optreden), dient een kortere zichtperiode te worden gehanteerd. De zichtperiode is hetzelfde voor alle beleidsalternatieven. Vaak worden effecten berekend voor één of twee zichtjaren (bijvoorbeeld met verkeersmodellen), en vervolgens geïnterpoleerd en geëxtrapoleerd naar andere jaren.

De effectbepaling dient zoveel mogelijk gebaseerd te zijn op controleerbare, verifieerbare en falsifieerbare wetenschappelijke bronnen. De belangrijkste methoden zijn gedragsmodellen (bijvoorbeeld de verkeersmodellen LMS en NRM), empirische bepaalde prijselasticiteiten, experimenten, kengetallen en business cases. Naarmate een effect een grotere bijdrage levert aan de maatschappelijke kosten of baten is gedetailleerder onderzoek nodig. Voor bereikbaarheidseffecten van verkeer- en vervoersbeleid voor wegverkeer moet verplicht worden gerekend met het Nederlands Regionaal Model (NRM). Rijkswaterstaat heeft daarbij een ‘Kosten-baten(KBA)-tool’ ontwikkeld om de reistijd-, reisafstand- en de betrouwbaarheidseffecten te berekenen.

Bij het monetariseren van effecten moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij (waargenomen) marktprijzen. Voor ongeprijsde effecten moet de waardering op een andere manier worden ingeschat. Bruikbare methoden zijn (in volgorde van aanbevolen voorkeur):
•   waardering via gebleken voorkeuren (uit gedrag);
•   waardering via bevraagde voorkeuren (uit enquêtes);
•   waardering op basis van kosten van schade, herstel of compensatie;
•   waardering op basis van preventiekosten.

Om ongeprijsde effecten te waarderen wordt in de praktijk veel gebruik gemaakt van waarderingskengetallen. Deze kengetallen zijn vaak verkregen met behulp van één van deze methoden.

Het onderstaande stappenplan voor de kosten uit de Algemene MKBA-leidraad geldt ook voor MKBA’s bij MIRT-verkenningen:
•   Check of alle kostensoorten zijn opgenomen.
•   Hanteer marktconforme en realistische input.
•   Expliciteer de risicovoorziening in de geraamde kosten.
•   Waardeer kosten tegen economische waarden.
•   (Optioneel) Filter de boekwaarde uit de berekening en vermeld deze apart.
•   Schrap overheidssubsidies en -bijdragen.
•   Bereken kostprijsverhogende belastingen.
•   Pas alle prijzen aan naar reële waarden (inflatie eruit filteren).
•   Hanteer een reële discontovoet met risico-opslag.
•   Categoriseer risico’s en bepaal hoe deze mee te nemen in de MKBA.

Investeringen in infrastructuur en waterveiligheid worden geraamd volgens de Standaard Systematiek Kostenramingen (SSK). Daarbij worden aanlegkosten, inpassingskosten en beheer- en onderhoudskosten onderscheiden gedurende de gehele zichtperiode van de MKBA. In de verkenningsfase van het MIRT dient voor Rijkswaterstaatprojecten in de MKBA gebruik te worden gemaakt van ramingen van kosten voor zowel aanleg als beheer en onderhoud. Deze kosten moeten opgesteld en getoetst zijn aan de geldende richtlijnen van Grote Projecten en Onderhoud (GPO) van Rijkswaterstaat.

Veranderingen in accijnsopbrengsten worden als kosten of baten meegenomen. Alle kosten en baten in een MKBA zijn inclusief btw. Deze werkwijzer bevat specifieke adviezen voor het kwantificeren en monetariseren van verschillende soorten baten en kosten.

In een MKBA worden alle kosten en baten uitgedrukt in euro’s van hetzelfde jaar, om invloed van inflatie te voorkomen. Daarnaast worden toekomstige kosten en baten verlaagd door ze te disconteren, omdat de meeste mensen meer waarde hechten aan een euro nu dan aan een euro later. Bij het disconteren wordt een discontovoet (een soort rentepercentage) gebruikt, die is vastgesteld door het kabinet. Hier zijn de actuele discontovoet en andere kengetallen voor de MKBA zijn te vinden.

Brede welvaart

In principe horen veel brede welvaarteffecten al meegenomen te worden in de MKBA, maar een nadere analyse kan elementen bevatten die niet, of beperkt, in MKBA’s worden meegenomen. Belangrijke aspecten van brede welvaart die in een MKBA aan de orde moeten komen, zijn:

Verdelingseffecten: Over het algemeen deelt niet iedereen op gelijke wijze in de kosten en de baten van een beleidsalternatief. Informatie over verdeling van effecten is veelal wel relevant voor de besluitvorming. Het kan gaan om verschillende soorten van verdeling, zoals naar regio, naar inkomen, naar omwonenden van een nieuwe weg versus anderen, of naar bedrijven, overheid en huishoudens. Door verdelingseffecten inzichtelijk te maken, kan duidelijk worden gemaakt wie de winnaars en verliezers zijn van een maatregel. Breng bij scheve verdeling van effecten over inkomensgroepen en bij beleid gericht op inkomensherverdeling, afzonderlijk de mate waarin verschillende inkomensgroepen positieve of negatieve effecten ondervinden, in beeld. Kijk bij grote investeringen ook naar (tijdelijke) effecten op de arbeidsmarkt en beschrijf deze ten minste kwalitatief.
Effecten voor andere landen: Benoem grensoverschrijdende effecten altijd in MKBA’s. Kwantificeer en monetariseer deze effecten waar mogelijk als ze belangrijk zijn voor de besluitvorming, met name bij effecten op buurlanden en op ontwikkelingslanden. Stel een MKBA op vanuit internationaal perspectief als de grensoverschrijdende effecten groot zijn in vergelijking tot de nationale effecten.
Langetermijneffecten: Naast gedisconteerde effecten kunnen ook niet gedisconteerde effecten op lange termijn worden weergegeven. Ook kan worden aangegeven in hoeverre infrastructuur klimaatbestendig is over 50 tot 100 jaar.

Voor de identificatie van brede welvaartaspecten in de MKBA van MIRT-projecten zijn de volgende in het bijzonder van belang: effecten op bereikbaarheid; veiligheid; gezondheid; milieu en natuur en andere leefomgevingsaspecten. Bij deze effecten moet ook naar de verdeling worden gekeken, bijvoorbeeld vervoersarmoede van specifieke groepen, zoals ouderen, jongeren, mensen op het platteland, en hun reistijd naar publieke voorzieningen als scholen en ziekenhuizen. Brede welvaart kan ook gaan over de toegankelijkheid van openbaar vervoer, bijvoorbeeld voor gehandicapten en digitaal analfabeten.

TNO (2021) heeft 42 indicatoren van brede welvaart uitgewerkt; deze lijst kan dienen als checklist bij het inventariseren van effecten. In overleg met de opdrachtgever kan worden gekozen welke effecten worden uitgewerkt.

Als effecten op brede welvaart niet als welvaartseffect of verdelingseffect in een MKBA worden meegenomen, maar wel relevant zijn voor de besluitvorming, kan er in algemene zin op twee manieren mee om worden gegaan: Het betreffende effect wordt opgenomen in de MKBA als voorwaarde, of wordt apart gepresenteerd naast de MKBA.

Soorten projecten

Deze werkwijzer bevat per type maatregel (mobiliteitsprojecten, waterprojecten of gebiedsontwikkeling) een lijst van belangrijke effecten en adviezen. Daarbij worden de onderstaande soorten projecten onderscheiden. Voor de lijsten van effecten en adviezen: zie Effecten in de MKBA voor beleidsalternatieven voor mobiliteit, water, gebiedsontwikkeling.

Bij mobiliteitsprojecten gaat het om:

Wegen: nieuwe wegen, weguitbreiding, wegvernieuwing/instandhouding of betere benutting van de bestaande wegcapaciteit (bijvoorbeeld met spitsstroken of verkeersregulering)
Spoor en openbaar vervoer: dit betreft uitbreiding van de capaciteit, kwaliteit van en de veiligheid op het spoor (incl. overgangen) en van de perrons/stations. Bij grote regionale projecten gaat het vaak om het realiseren van lightrail.
Fietsen en lopen: het kan gaan om looproutes, autovrije zones, fietspaden en fietsbruggen, maar ook om fietsparkeerfaciliteiten.
Niet-infrastructurele oplossingen: deze maatregelen zijn gericht op het beïnvloeden van mobiliteitsgedrag: verminderen, verschuiven (modal shift) en ‘vergroenen’ van verplaatsingen. Voorbeelden zijn prijsbeleid, communicatie, smart mobility (digitalisering en automatisering) en het stimuleren van thuiswerken.
Buisleidingen: voor aardgas, waterstof, warmte, olie, ammoniak en CO₂.

Waterprojecten zijn gericht op:

Waterveiligheid: beschermen van bevolking en economische sectoren tegen overstromingen.
Waterkwantiteit: het beheersen van de hoeveelheid water en het voorkomen van extremen (droogte en wateroverlast) voor de bevolking, economische sectoren en natuur.
Waterkwaliteit: instandhouding en/of verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater.

Bij gebiedsontwikkelingsprojecten gaat het om investeringsprojecten waarbij, binnen een bepaald gebied, diverse grondgebruiksfuncties in hun onderlinge samenhang worden ontwikkeld. Een voorbeeld hiervan is een project waarin een woonwijk of bedrijventerrein wordt aangelegd, geflankeerd met investeringen in infrastructuur.

Omgaan met onzekerheid

In een MKBA is het van groot belang om goed om te gaan met onzekerheid. Daarvoor moeten meerdere scenario’s worden onderzocht en is ook gevoeligheidsanalyse van de veronderstellingen essentieel. Zonder meerdere scenario’s en gevoeligheidsanalyse kan een MKBA een sterk vertekend beeld geven van het maatschappelijk rendement van een project en de aantrekkelijkheid van verschillende alternatieven.

De Algemene MKBA-leidraad onderscheidt drie soorten onzekerheid in MKBA’s:

Kennisonzekerheid is onzekerheid over de effecten van een beleidsmaatregel of over de waardering in euro’s van deze effecten.
Beleidsonzekerheid gaat om ander beleid dat invloed heeft op de kosten en/of baten van een beleidsmaatregel. Gevoeligheidsanalyses kunnen het effect van deze onzekerheden op de MKBA in beeld brengen. Hierdoor wordt de uitkomst van de MKBA niet één getal, maar een bandbreedte.
Toekomstonzekerheid. Hierbij gaat het om de onbekende toekomstige ontwikkelingen die medebepalend zijn voor de kosten en baten, zoals sociaaleconomische ontwikkelingen. Algemene onzekerheden worden in MKBA’s in beeld gebracht met toekomstscenario's; meestal de Welvaart- en Leefomgeving (WLO) scenario’s van CPB en PBL.

Daarnaast zijn er maatregelspecifieke risico’s:

De (groei van de) markt waar de maatregel op aangrijpt. Deze onzekerheid kan worden geadresseerd door de toekomstscenario’s verder uit te werken met extra aspecten of onderdelen.
Mee- of tegenvallende kosten. Hiervoor zijn met name gevoeligheidsanalyses met hogere en lagere kosten geschikt.

Presentatie van resultaten en rapportage

In de samenvatting van een MKBA wordt een overzichtstabel gepresenteerd. Daarin staan per beleidsalternatief de verwachte effecten, de hieraan verbonden baten, de kosten en het saldo van baten en kosten (netto baten). Ook belangrijke niet-gekwantificeerde of niet-gemonetariseerde effecten moeten in de overzichtstabel worden opgenomen in volumes of kwaliteitscriteria, en in de samenvatting worden geduid. Als zowel de omvang als de richting van het effect niet bekend zijn, neem deze dan op met een vraagteken (?). Belangrijke onzekerheden komen in de tabel tot uiting door bandbreedtes te laten zien. In de tekst staat een duiding van de bepalende factoren voor (het teken van) het saldo. Als eerder geïdentificeerde effecten niet duidelijk in de overzichtstabel staan, is daarover uitleg nodig.

De samenvatting bevat per effect een korte beschrijving. Effecten die niet in de kosten-baten tabel staan, worden in de tekst beschreven. Op deze wijze worden niet-gekwantificeerde effecten minder snel over het hoofd gezien. Leg uit waarom het effect van belang is en waarom het niet gekwalificeerd kan worden.

Geef in MKBA-rapportages altijd duidelijk de spreiding in de tijd weer van effecten, kosten en baten. Gebruik hiervoor tekst en verschillende tabellen en figuren. Duid deze ook. Deze nadere analyse en inzicht in achterliggende berekeningen is waardevol. Deze aanvullende informatie hoort in de samenvatting als aanvulling op de overzichtstabel.

Het is niet mogelijk om een heldere overzichtstabel op te stellen waarin meerdere beleidsvarianten vergeleken worden, waarbij zowel volumeveranderingen, als de kosten- en batenposten (volume maal prijs) gepresenteerd worden voor afzonderlijke kosten- en batenposten, met ook nog zicht op verdelingseffecten en onzekerheden. De beste aanpak is een samenvattende tabel die onzekerheid laat zien per beleidsvariant per omgevingsscenario, maar zonder de verdeling van effecten, kosten en baten per stakeholder te tonen. Bij meer dan drie beleidsvarianten kan de onzekerheid die voortkomt uit scenario’s worden opgenomen in de bandbreedtes om de tabel overzichtelijk te houden. Presentatie rapportage bevat voorbeelden van tabellen.

Vanwege de ingewikkeldheid van de samenvattende tabel geldt het advies om uitkomsten van de MKBA ook te presenteren met visuele hulpmiddelen, zoals figuren. Hierin kunnen meer dimensies (zoals spreiding en locaties) worden weergegeven zonder verlies aan overzicht.

Veel voorkomende fouten in MKBA’s

In de MKBA-praktijk worden vaak keuzes gemaakt die niet aansluiten bij MKBA-richtlijnen. De richtlijnen in deze werkwijzer moeten dat voorkomen. Een selectie van veel voorkomende fouten:

Een MKBA zonder goede probleemanalyse: wat is het probleem en is de voorgestelde maatregel een oplossing die hierop aansluit? Als sprake is van een vervoersprobleem kan aanleg of verbreding van een weg of extra openbaar vervoer een logische oplossing zijn. Als sprake is van gebrek aan economische ontwikkeling, dan is verbetering van transportinfrastructuur slechts één van de vele oplossingen.
De probleemanalyse focust op specifieke (beleids)doelen, zoals verminderen van files en reistijdwinst. Het moet gaan over het totaalbeeld van knelpunten en kansen, inclusief aspecten die relevant zijn vanuit brede welvaart, zoals natuur, kwaliteit van de leefomgeving en de bereikbaarheid van publieke voorzieningen van kwetsbare groepen. Ook als deze effecten niet worden gekwantificeerd of gemonetariseerd verdienen deze serieuze aandacht.
Het nulalternatief bevat een sterke, ongebreidelde groei van knelpunten die geen plausibel toekomstbeeld vormen. Deze knelpunten moeten dan met kleine maatregelen worden beperkt.
Het nulalternatief bevat grote investeringen die worden ‘bespaard’ in het beleidsalternatief. Deze investeringen moeten worden opgenomen in een beleidsalternatief als ze niet al vaststaan.
Het beleidsalternatief is een pakket van maatregelen en/of investeringen, waardoor onrendabele onderdelen kunnen ‘meeliften’ met rendabele onderdelen. Elk onderdeel moet een afzonderlijk beleidsalternatief zijn.
Niet-gemonetariseerde effecten krijgen weinig aandacht in de tabel met kosten en baten en in de samenvatting vergeleken met gemonetariseerde effecten. Niet-gemonetariseerde effecten moeten net zo prominent naar voren komen als de gemonetariseerde effecten.
De MKBA focust op één toekomstscenario en besteedt nauwelijks aandacht aan gevoeligheidsanalyse. Gebruik van meerdere scenario’s en gevoeligheidsanalyse is essentieel voor een evenwichtige inschatting van kosten en baten, en voor het testen van de robuustheid van de resultaten van een MKBA, zoals de voorkeur voor het ene alternatief of variant boven andere.
Er is geen aandacht voor de verdeling van kosten en baten. Zo moet aandacht worden gegeven aan de situatie waarin de nadelen overwegend bij specifieke kwetsbare groepen terechtkomen.