Soorten onzekerheid
De Algemene MKBA-leidraad (Romijn, G. en G. Renes (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving) onderscheidt drie soorten onzekerheid met betrekking tot effecten, kosten en baten van een beleidsmaatregel:
- Kennisonzekerheid is onzekerheid over de effecten van de beleidsmaatregel of over de waardering in euro’s van deze effecten.
- Beleidsonzekerheid gaat om ander beleid dat invloed heeft op de kosten en/of baten van een beleidsmaatregel. Gevoeligheidsanalyses kunnen het effect van deze onzekerheden op de MKBA in beeld brengen. Hierdoor wordt de uitkomst van de MKBA niet één getal, maar een bandbreedte.
- Toekomstonzekerheid. Hierbij gaat het om de onbekende toekomstige ontwikkelingen die medebepalend zijn voor de kosten en baten. Er wordt onderscheid gemaakt in:
- algemene onzekerheden, zoals macro-economische ontwikkelingen. Deze onzekerheden worden in MKBA’s in beeld gebracht met toekomstscenario's; meestal de Welvaart- en Leefomgeving (WLO) scenario’s van CPB en PBL.
- maatregelspecifieke onzekerheden, dit zijn onzekerheid die specifiek zijn voor de markt waarop de maatregel ingrijpt. Deze onzekerheid kan worden geadresseerd door de toekomstscenario’s verder uit te werken met extra aspecten of onderdelen.
Aanpak kennisonzekerheid en beleidsonzekerheid
De Algemene MKBA-leidraad geeft aan dat kennisonzekerheden en beleids-onzekerheid in MKBA’s in beeld dienen te worden gebracht door gevoeligheidsanalyses uit te voeren (gevoeligheidsanalyses worden ook wel robuustheidsanalyses of onzekerheidsanalyses genoemd). Dit betekent dat de MKBA opnieuw wordt doorgerekend met andere uitgangspunten. Daarmee wordt een uitkomst van de MKBA (bijvoorbeeld de netto baten) niet één getal, maar ontstaat een bandbreedte. Hoe groot die bandbreedte moet zijn, verschilt van geval tot geval. Bij kennisonzekerheid worden bijvoorbeeld andere maatregel-effectrelaties (zoals elasticiteiten) ingevuld, of een andere waardering in euro’s van reistijdbesparing. De waardering van de toekomst ten opzichte van het heden met behulp van de discontovoet wordt elders in deze werkwijzer behandeld. Bij beleidsonzekerheden gaat het om gevoeligheidsanalyses met ander beleid. Dat andere beleid betreft niet de maatregel zelf (bijvoorbeeld twee rijstroken toevoegen in plaats van één), maar andere vormen van beleid. In het voorbeeld van een wegverbreding, kan beleidsonzekerheid bijvoorbeeld betrekking hebben op de introductie van een vorm van beprijzen (kilometerprijs), of onzekerheid over het ruimtelijke ordeningsbeleid (woningbouw of bedrijventerreinen).
Aanpak algemene toekomstonzekerheid
Toekomstscenario’s
Algemene toekomstonzekerheid wordt in doorgaans in beeld gebracht door de kosten en baten te bepalen in verschillende toekomstscenario’s. Bij transportbeleid en waterveiligheid is het noodzakelijk om hiervoor de meest recente Welvaart en Leefomgeving (WLO) scenario’s van het CPB en PBL te gebruiken. Voor waterveiligheidsprojecten zijn daarnaast de klimaatscenario’s van het KNMI (2023) van belang. Verkeersmodellen zijn al gebaseerd op (WLO-) scenario's.
Onzekerheden expliciet maken
Door de uitkomsten van een MKBA op basis van meerdere uitgangspunten te berekenen, worden de gevolgen van onzekerheden expliciet gemaakt. Dit geldt bijvoorbeeld voor ruimtelijke ontwikkelingen zoals verstedelijking. Het effect van een alternatieve (maar wel realistische) ruimtelijke invulling van de nog te ontwikkelen woningbouw- en bedrijventerreinlocaties kan zo in beeld worden gebracht.
Scenario’s evenwichtig presenteren
Het is belangrijk om toekomstscenario’s in MKBA’s gelijkwaardig te presenteren. Toekomstscenario’s hebben betrekking op ontwikkelingen die voor iedereen onzeker zijn. De uitvoerder van de MKBA (of de opdrachtgever) kan dus niet bepalen welk scenario het meest waarschijnlijk of het meest relevant is. Een ander aandachtspunt is dat dit niet alleen scenario’s zijn met betrekking tot toekomstige economische groei. WLO-scenario’s kunnen bijvoorbeeld ook verschillen in termen van demografie, verkeersgroei, technologie en Europees beleid.
Actuele scenario’s gebruiken
Het is van belang dat de gebruikte scenario’s zo actueel mogelijk zijn. De WLO-scenario’s die tot dusverre worden gebruikt, worden herzien. Nieuwe WLO-scenario’s worden in 2025 verwacht.
Gevoeligheidsanalyse CO2-prijs
Ook de waardering van CO2 (en daarmee ook van andere broeikasemissies) verschilt tussen de WLO-scenario’s. De richtlijn is om te werken met de efficiënte CO2-prijzen uit de meest actuele WLO-scenario’s, inclusief de adviezen daarin over gevoeligheidsanalyses op de efficiënte CO2-prijs. De te gebruiken prijzen zijn hier te vinden.
Gevoeligheidsanalyse discontovoet
Het is verplicht om een gevoeligheidsanalyses uit te voeren met hogere en lagere discontovoeten. Hanteer daarvoor de voorgeschreven percentages voor WLO-Hoog en WLO-Laag. De te gebruiken percentages zijn hier te vinden. Zie voor meer informatie hierover Discontovoet, prijspeil en inflatie.
Aanpak maatregelspecifieke toekomstonzekerheid
Scenario’s aanvullen
De toekomst kan ook onzeker zijn met betrekking tot aspecten die geen deel uitmaken van de scenario’s van de planbureaus. In dergelijke situaties moeten de scenario’s verder worden uitgewerkt met extra aspecten of onderdelen. Dit kan leiden tot meerdere subscenario’s. Het is niet aan te raden om extra scenario’s te ontwikkelen die los staan van de scenario’s van de planbureaus, omdat daardoor de consistentie met de beoordeling van andere maatregelen verloren gaat. Bovendien bestaat het risico dat extra scenario’s een lagere kwaliteit hebben, met name waar het gaat om demografische en economische ontwikkelingen. Bij het invullen van de subscenario’s is het van belang de consistentie met de WLO-scenario’s goed in het oog te houden. Neem zo nodig contact op met de planbureaus PBL en CPB. Als het voor de analyse wenselijk is om op sommige aspecten grotere variaties door te rekenen dan in de WLO-scenario’s is verondersteld, dan is een alternatief om dit niet met een scenario maar te laten zien met een gevoeligheidsanalyse.
Maatregelspecifieke risico-opslag in kostenraming en discontovoet
In de Algemene MKBA-leidraad (Romijn, G. en G. Renes (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving) wordt gesproken over een maatregelspecifieke risico-opslag in relatie tot de kostenraming en discontovoet. Omdat in beide gevallen over maatregelspecifieke risico’s wordt gesproken kan dit verwarrend zijn.
Maatregelspecifieke risico’s kunnen leiden tot onverwachte kostenstijgingen. Bij het schatten van kosten van investeringen in transportinfrastructuur en waterveiligheid wordt gewerkt met standaardmethodieken waarin kostenopslagen worden opgenomen voor diverse soorten tegenvallers. Hiermee wordt het risico van tegenvallende kosten verkleind. Deels gaat het om opslagen voor niet-gespecificeerde kosten, deels om risico-opslagen, die mede uit kennisonzekerheid kunnen voortkomen. De Algemene MKBA-leidraad geeft echter aan dat risico-opslagen voor mogelijke tegenslagen die specifiek zijn voor een maatregel, niet standaard als opslag in de kostenraming in een MKBA moeten worden meegenomen. In een MKBA worden dergelijke risico’s afzonderlijk geadresseerd. Met name gevoeligheidsanalyses met hogere (en daarnaast eventueel lagere) kosten dan verwacht, zijn daarvoor geschikt.
Daarnaast wordt in de Algemene MKBA-leidraad aangegeven dat voor toekomstonzekerheid in principe een maatregelspecifieke opslag voor macro-economische risico’s gehanteerd mag worden in de discontovoet. Ook volgens de methodiek van de Werkgroep Discontovoet 2020 (zie Werkgroep Discontovoet (2020). Rapport Werkgroep discontovoet 2020). Rapport Werkgroep discontovoet 2020) zou voor kosten en baten met een ander risico (andere bèta) dan de (drie) door de werkgroep beschreven situaties (zie ook Disconteren in Discontovoet, prijspeil en inflatie), een andere discontovoet moeten worden toegepast. De werkgroep beveelt echter niet expliciet aan om dit te doen. Bovendien is het schatten van bèta’s een lastige exercitie die zeer gespecialiseerde kennis vereist, waardoor dit in de praktijk beter kan worden vermeden (bron: Koopmans, C., G. van Rhee (2021). Factsheets discontovoet. Vragen en antwoorden over de nieuwe discontovoeten met ingang van 2021. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek).