Inleiding
Voor besluitvorming over maatregelen en projecten is voor beleidsmakers en bestuurders beslisinformatie nodig. Hiervoor zijn diverse instrumenten beschikbaar. De Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is één van die instrumenten. Een MKBA geeft informatie over verschillende alternatieven die je bij een project kunt kiezen. Het biedt vanuit een maatschappelijk oogpunt inzicht in hoe de kosten en baten van de alternatieven zijn samengesteld en hoe deze zich tot elkaar verhouden.
Voor het gebruik en het opstellen van MKBA’s door en voor de Rijksoverheid is toepassing van de Algemene MKBA-leidraad uit 2013 verplicht. In 2013 hebben het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) gepubliceerd. Deze leidraad is in 2022 aangevuld met richtlijnen en adviezen over Brede Welvaart. In 2023 is het concept van brede welvaart voor MIRT-projecten uitgewerkt en geconcretiseerd in een addendum over brede welvaart. De hier voorliggende Werkwijzer MKBA bij MIRT geeft een nadere uitwerking aan de Algemene MKBA-leidraad en de aanvulling Brede Welvaart voor infrastructuurprojecten en maatregelen op het gebied van bereikbaarheid, watermanagement en gebiedsontwikkeling. Het vormt een actualisatie van de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen uit 2018, waarbij vooral meer aandacht is besteed aan het meenemen van alle belangrijke (brede) welvaartseffecten. Daarnaast zijn ook niet-infrastructurele maatregelen expliciet en prominent meegenomen bij de beleidsalternatieven.
Ook zijn de regels van het MIRT op onderdelen gewijzigd en wordt meer expliciete aandacht gevraagd voor duurzaamheid, programmatisch werken en adaptiviteit. Er zijn ook werkwijzers voor MKBA op andere beleidsterreinen, zoals milieu, natuur en het sociale domein. Die kunnen ook bij MIRT-projecten relevant zijn, bijvoorbeeld bij milieueffecten of arbeidsmarkteffecten. In dit rapport wordt soms naar die andere werkwijzers verwezen. Voor specifieke kengetallen en nadere (achtergrond)informatie verwijst de werkwijzer naar het Steunpunt Economische Expertise (SEE) van Rijkswaterstaat.
Doel van de MKBA
Maatschappelijke kosten-batenanalyse is van groot belang voor onderbouwde besluitvorming over projecten waar overheidsmiddelen aan worden besteed. Een MKBA laat per beleidsmaatregel zien hoe de maatschappelijke baten zich verhouden tot de maatschappelijke kosten ten opzichte van het nulalternatief. In een MKBA wordt niet alleen gekeken naar financiële kosten en baten, maar ook naar maatschappelijke effecten, zoals reistijdwinst, milieuvervuiling, gezondheidsschade en kwaliteit van de leefomgeving. Belangrijk kenmerk van een MKBA is dat een saldo van kosten en baten in euro’s wordt gepresenteerd, waar dat mogelijk is. Daarbij worden ook belangrijke maatschappelijke effecten die niet in euro’s uit te drukken zijn evenwichtig en prominent meegenomen. De MKBA kan worden gebruikt voor het onderzoeken, vergelijken, beoordelen en optimaliseren van beleidsmaatregelen. De MKBA biedt een belangrijk hulpmiddel voor besluitvorming. Er zijn meerdere instrumenten die beslisinformatie opleveren. Deze kunnen zelfstandig of in combinatie met een MKBA worden gebruikt. Denk bijvoorbeeld aan een milieueffectrapportage (MER) of informatie over draagvlak bij belanghebbenden. Bij 'Wat is een MKBA' worden meer instrumenten benoemd. Wanneer welk instrument het meest geschikt is, wordt behandeld bij 'Afwegingsinstrumenten bij MIRT-verkenningen'.
Voor wie is deze werkwijzer?
Deze werkwijzer is primair geschreven voor beleidsmakers/beslissers, opstellers van MKBA’s en toetsers van MKBA’s van MIRT-projecten, en vooral die in de MIRT-verkenningsfase, alwaar het opstellen van een MKBA verplicht is. De werkwijzer kan daarnaast ook gebruikt worden bij MKBA’s van projecten in het fysieke domein die buiten het MIRT vallen en geen medefinanciering van het Rijk ontvangen. Voor de beleidsmakers en beslissers is aangegeven wat een MKBA voor MIRT projecten inhoudt en welke informatie het instrument oplevert. Voor de opstellers van MKBA’s zijn de nieuwste inzichten gepresenteerd om praktische hulp te bieden, en consistentie te bereiken in de aanpak van de verschillende bureaus die een MKBA uitvoeren. Bij het toetsen van MKBA’s, bijvoorbeeld in second opinions, kan de werkwijzer als ‘checklist’ worden gebruikt. Zeker voor besluiten met hoge investeringskosten kan het wenselijk zijn om de kwaliteit van de MKBA te laten toetsen. Het Steunpunt Economische Expertise (SEE) van Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor het toetsen van MKBA’s in het MIRT.
Richtlijnen en adviezen
De werkwijzer bevat richtlijnen en adviezen. Richtlijnen moeten in beginsel worden gevolgd. Ze worden ook gebruikt als onderwerpen waarop een MKBA getoetst kan worden. Adviezen zijn bedoeld om te overwegen of deze van toepassing zijn bij een MKBA van een specifiek project. De uitvoerder van de MKBA is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de MKBA. De uitvoerder mag beargumenteerd afwijken van de werkwijzer; dit moet zelfs als het nodig is voor een goede en actuele economische analyse.
De richtlijnen en adviezen worden aan het begin van elke pagina op de volgende manier weergegeven:
Doel van deze werkwijzer
Een belangrijk doel van de werkwijzer is om te zorgen voor consistentie in de aanpak van de verschillende bureaus die een MKBA uitvoeren voor MIRT-projecten. Deze consistente aanpak moet zorgen dat de MKBA’s onderling beter vergelijkbaar zijn. Het consistent en op de juiste wijze toepassen van de (algemene) richtlijnen voor MKBA draagt ook bij aan de kwaliteit van de MKBA. De voorliggende werkwijzer geeft daarom een praktische uitwerking van de wijze waarop de Algemene MKBA-Leidraad en de aanvullingen hierop, moeten worden toegepast bij infrastructuurprojecten en maatregelen op het gebied van bereikbaarheid, watermanagement en gebiedsontwikkeling. Om de opstellers van MKBA’s te ondersteunen, is actuele informatie over MKBA, bijvoorbeeld over relevante kengetallen, te vinden op de website van het Steunpunt Economische Expertise.
Update ten opzichte van versie uit 2018
In 2018 is de laatste versie van de werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen gepubliceerd. Sindsdien zijn er verschillende ontwikkelingen geweest ten aanzien van beslisinformatie over projecten. Er wordt meer aandacht gevraagd voor aspecten van brede welvaart, waaronder de verdelingseffecten van de kosten en baten voor verschillende groepen in de samenleving. In deze geactualiseerde werkwijzer zijn recente aanbevelingen van CPB, PBL en KiM meegenomen.
Thematische verbreding
In 2015 is in Parijs het Klimaatakkoord afgesloten en de doelstellingen zijn in Nederlands beleid geïmplementeerd. Het is wenselijk om de effecten van een project op het klimaat in de MKBA mee te nemen. Er komt steeds meer informatie beschikbaar over klimaatmaatregelen, effecten en technische data. Verder blijkt dat effecten op de leefomgeving zeer verschillend worden meegenomen in MKBA’s. Het gaat dan niet alleen om het type effecten, maar ook om de waardering ervan. Vooral het in geld uit drukken van leefomgevingseffecten wordt als moeizaam ervaren en veelal gedeeltelijk achterwege gelaten. Deze vraagstukken van klimaat en leefomgeving zijn nu onderdeel van de werkwijzer. Daarnaast zijn in deze werkwijzer thema’s als gebiedsontwikkeling en niet-infrastructurele maatregelen opgenomen. Ook zijn de regels van het MIRT op onderdelen gewijzigd en wordt meer expliciete aandacht gevraagd voor duurzaamheid, programmatisch werken en adaptiviteit.
Methodiek aangescherpt
Naast thematische verbreding zijn er ook aanpassingen doorgevoerd in de methodiek van de MKBA. Zo zijn er bijvoorbeeld nieuwe technieken beschikbaar gekomen om natuur te waarderen. Deze methodische aanpassingen zijn in de verschillende onderdelen van de werkwijzer doorgevoerd. Voor een primair begrip van de methoden en technieken voldoet deze werkwijzer. Voor de lezer die op zoek is naar verdieping en achtergrond van de in de werkwijzer beschreven methoden en technieken, zijn verwijzingen naar andere rapporten opgenomen.
Totstandkoming van de werkwijzer
De onderzoeksbureaus Ecorys en SEO hebben de actualisatie van de werkwijzer samen uitgevoerd. In de klankbordgroep zaten vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat, het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, het Centraal Planbureau, het Planbureau voor de Leefomgeving en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. In een interactief proces zijn concepten van de onderdelen uit de werkwijzer opgesteld en van commentaar voorzien. De onderzoekers hebben hiervan nuttig gebruik gemaakt en bijgaande werkwijzer opgeleverd.