Een MKBA geeft een overzicht van de effecten van een investering of een andere beleidsmaatregel, op de lange termijn en vanuit het perspectief van de maatschappij als geheel. Deze effecten worden zoveel mogelijk gekwantificeerd en gemonetariseerd. Op deze wijze kan een MKBA laten zien hoe de maatschappelijke baten van een maatregel zich verhouden tot de maatschappelijke kosten ervan. 

Terug naar boven

Financieel en maatschappelijk

In een MKBA wordt niet alleen gekeken naar financiële kosten en baten. Ook maatschappelijke effecten, zoals reistijdwinst, milieuvervuiling, gezondheidsschade en kwaliteit van de leefomgeving worden zoveel mogelijk in geld (kosten en baten) uitgedrukt. Vervolgens wordt een saldo van kosten en baten in euro’s gepresenteerd. Daarbij worden ook belangrijke maatschappelijke effecten die niet in euro’s zijn uit te drukken, evenwichtig en prominent meegenomen. In een MKBA kan ook de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen worden getoond. Deze informatie kan vervolgens worden gebruikt, bijvoorbeeld voor keuzes over de financiering van een project: wie betaalt hoeveel en wat is redelijk gelet op wie profiteert van dit project? Als specifieke partijen grote schade of nadelen hebben, kan worden gekeken naar compenserende maatregelen of maatregelen die de schade beperken voor deze groepen. 

Nulalternatief

In een MKBA wordt een nulalternatief bepaald, dat is wat er in de toekomst gebeurt als de beleidsmaatregel niet wordt uitgevoerd. Het vormt daarmee een referentie voor de situatie waarin er wel een maatregel, bijvoorbeeld een investeringsproject als de aanleg van infrastructuur, wordt uitgevoerd. De kosten en de baten van verschillende beleidsalternatieven (kunnen combinaties van maatregelen zijn) worden afgezet ten opzichte van een nulalternatief en over een bepaalde zichtperiode berekend. Doorgaans is die periode 100 jaar om zo de langjarige baten en de kosten voor de initiële investering, beheer en onderhoud, en vervangingsinvesteringen mee te nemen. Als die baten hoger zijn dan de kosten, dan leidt de maatregel volgens de uitgevoerde analyse tot een maatschappelijk positief resultaat; hierbij is nog geen rekening gehouden met de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen en er zijn ook andere overwegingen, zoals draagvlak en technische uitvoerbaarheid. De essentie van de MKBA is dat er naar meerdere alternatieven wordt gekeken en de effecten ten opzichte van het nulalternatief systematisch en zonder dubbeltellingen in beeld worden gebracht. 

Kwantificeren en monetariseren

Bij het opstellen van een MKBA is er veel aandacht voor het identificeren, kwantificeren en monetariseren van effecten. Kwantificeren betreft het schatten van de omvang van effecten van een maatregel, bijvoorbeeld kortere en betrouwbaarder reistijden door de aanleg of verbreding van een autoweg. Monetariseren houdt in dat de effecten in geld worden uitgedrukt, waarbij er een maatschappelijke prijs wordt bepaald.

Een MKBA die alle effecten kwantificeert en monetariseert, wordt bijna nooit bereikt. Er zijn meestal effecten die niet, of niet goed, kunnen worden bepaald of gemonetariseerd. Dit is echter geen reden om geen MKBA uit te voeren. Ook dan kunnen MKBA’s nuttig zijn om op een geordende manier te laten zien wat er bekend is over een beleidsmaatregel. Het is niet noodzakelijk om alle effecten in dezelfde mate te kwantificeren en monetariseren. Dit kan verschillen tussen MKBA’s en tussen effecten binnen een MKBA. Het is wel belangrijk om van beleidsalternatieven binnen een MKBA dezelfde effecten op gelijke wijze in beeld te brengen. Naarmate een effect belangrijker is voor het saldo van de MKBA, vraagt het een gedetailleerder onderzoek, en is ook het belang groter om effecten te kwantificeren en monetariseren. Het kan ook zijn dat sommige aspecten van brede welvaart extra aandacht verdienen omdat ze van belang zijn voor de besluitvorming. Er moet daarbij rekening worden gehouden met de (beschikbare) tijd en budget voor opstellen MKBA. 
 

Uitvoeren van een MKBA in vijf fasen

Het uitvoeren van een MKBA kent een vaste volgorde van vijf fasen. Zie ook Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. In Figuur 1.1 zijn deze fasen weergegeven en is ook vermeld wat de rol van het Steunpunt Economische Expertise (SEE) van Rijkswaterstaat is. 

  1. Probleemverkenning: een initiatiefnemer constateert een probleem of kans, waar een beleidsmaatregel een oplossing voor kan bieden. Vaak zijn er meerdere oplossingen voor een vraagstuk en is een keuze nodig. Een MKBA kan helpen beslisinformatie op te leveren voor deze keuze.
  2. Uitvraag MKBA: Het projectteam vraagt een MKBA uit aan een economisch adviesbureau dat kennis heeft van MKBA’s. Het Steunpunt Economische Expertise (SEE) en deze website, die beheerd wordt door de afdeling Ruimte, Economie en MIRT (WVL-BNRE) van Rijkswaterstaat (Water, Verkeer en Leefomgeving) is het aanspreekpunt over MKBA-gerelateerde vragen en opdrachten.
  3. Uitvoeren MKBA: Het adviesbureau voert de MKBA uit. Dit is een interactief proces met de opdrachtgever, waarbij goed begrip van het vraagstuk en de oplossingen van belang is.
  4. Toets MKBA: In het MIRT proces wordt de MKBA getoetst. Nadat een MKBA in concept is opgeleverd, is het, zeker voor besluiten met hoge investeringskosten, wenselijk om de kwaliteit van de MKBA te laten toetsen. Steunpunt Economische Expertise is verantwoordelijk voor het toetsen van MKBA’s in het MIRT. Als een MKBA tot stand is gekomen kan het een onafhankelijk partij, bijvoorbeeld de planbureaus (CPB en PBL) of het KiM, verzoeken een dergelijke toets in de vorm van een ‘second opinion’ uit te voeren. Belangrijk is dat dit verzoek ruim op tijd wordt gedaan.
  5. Aanbieden MKBA aan beleidsbepalers en Tweede Kamer: Vervolgens wordt de MKBA, als onderdeel van de beslisinformatie over het te nemen besluit, aan de bestuurders en controlerende organen gestuurd. Bij grote Rijksprojecten (die op basis van de regeling grote projecten door de Tweede Kamer zijn aangewezen) wordt deze informatie aan de Tweede Kamer gestuurd. 

Meerdere instrumenten voor afweging

MKBA kan worden gebruikt voor het onderzoeken, vergelijken, beoordelen en optimaliseren van beleidsmaatregelen. Dat is van groot belang voor onderbouwde besluitvorming over projecten waar overheidsmiddelen aan worden besteed. Er zijn ook andere instrumenten die beslisinformatie opleveren. Deze kunnen zelfstandig of in combinatie met een MKBA worden gebruikt. Er zijn meerdere instrumenten die bij afweging van maatregelen en project(alternatieven) in de praktijk worden gebruikt. De belangrijkste instrumenten zijn:

MKBA in verschillende varianten

  • MKBA als denkkader. Hierin worden kosten en baten geïdentificeerd maar niet gekwantificeerd. Er wordt dan ook geen saldo berekend; 
  • Lichte vorm van MKBA op basis van belangrijkste effecten en beschikbare kengetallen. Hier is een indicatief saldo van kosten en baten wel een van de resultaten; 
  • Volledige MKBA. Hierin wordt getracht om alle kosten en baten in beeld te brengen, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek. Ook hier is saldo van baten en kosten een van de resultaten.

Maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse

Beleidsalternatieven die gericht zijn op het behalen van een bepaald vast doel, bijvoorbeeld het voldoen aan een wettelijke norm, kunnen met een maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse (MKEA) worden onderzocht. Er bestaan diverse soorten kosteneffectiviteitsanalyses, ook MKBA is een vorm van kosteneffectiviteitsanalyses. In de praktijk wordt kosteneffectiviteitsanalyse vaak gebruikt als benaming voor een analyse waarin wordt gekeken naar één doelvariabele en verder alleen naar de kosten om het doel te bereiken of bij te dragen aan het doelbereik. In een MKEA wordt ook gekeken naar één doelvariabele. Deze batenpost wordt als het ware ‘vastgezet’ en is niet onderscheidend tussen de alternatieven. Echter, in de MKEA wordt dit vervolgens niet afgezet tegen enkel de kosten, maar wordt ook naar andere baten gekeken. Ter vergelijking: bij een MKBA zet je in beginsel niets ‘vast’, hoewel een MKEA in de praktijk heel erg kan lijken op een MKBA, namelijk als het niet echt mogelijk blijkt om de betreffende batenpost helemaal vast te zetten. Dat zou namelijk vereisen dat alle alternatieven precies hetzelfde opleveren voor de betreffende batenpost, terwijl daar misschien wel verschillen tussen zitten (de ene haalt precies het doel, de ander schiet daar overheen, en het doel kan bijvoorbeeld al na 1 jaar of pas na 5 jaar worden gehaald, etc.). Een andere variant van een MKEA is de analyse waarbij wordt gekeken met welk alternatief of welke variant, bij een gegeven kostenbudget, het beste resultaat kan worden bereikt in termen van de doelstelling (er kan nog steeds verschil zitten in de mate waarin het doel wordt behaald), rekening houdend met overige baten. 

Voor de beleidsterreinen van MIRT kan een MKEA belangrijk zijn en hierbij kunnen allerlei kosten en baten worden meegenomen. Voorbeelden van MKEA’s betreffen waterveiligheid (MKEA na het bepalen van de waterveiligheidsnormen o.b.v. een MKBA), natuurbeleid (natuurvriendelijke alternatieven bij aanleg van infrastructuur, bijvoorbeeld bij groot onderhoud van de Afsluitdijk), verkeersveiligheidsbeleid, waterkwaliteitsbeleid en klimaatbeleid (hoe CO2-uitstoot in de transport- en vervoersector het meest kosteneffectief te reduceren). Bij deze MKEA’s is breed naar kosten en baten gekeken, bijvoorbeeld bij MKEA naar het waterpeil voor het IJsselmeer (bron: Bos, F., P. Zwaneveld and P. Puijenbroek (2012) Een snelle kosten-effectiviteitanalyse voor het Deltaprogramma IJsselmeergebied. Den Haag: Centraal Planbureau.) is ook rekening gehouden met extra waterveiligheidsbaten van pompen en van extra baten van het vergroten van de zoetwaterbuffer.

Multicriteria-analyse

Bij een multicriteria-analyse (MCA) worden de projecteffecten gekwantificeerd, net als bij een MKBA. De MCA-tabel een biedt dan een overzicht van projecteffecten. Het verschil met MKBA is dat de effecten bij een MCA niet worden gemonetariseerd. Daarmee is bij de MCA niet bepaald hoe belangrijk een bepaald effect is ten opzichte van een ander effect. Voor besluitvorming is het bij een MCA gebruikelijk om een afweging te maken tussen het relatieve belang van de projecteffecten. Vaak gebeurt dit in een gezamenlijke sessie van beleidmakers en/of bestuurders om gewichten voor de verschillende effecten aan te geven. Een ander verschil is dat multi-criteria analyse ook aspecten kan meenemen die geen effect zijn, zoals draagvlak, korte doorlooptijd, etc. 

Publieke businesscase

Een publieke businesscase is een analyse-instrument dat de financiële consequenties van een project voor de Rijksoverheid inzichtelijk maakt. Met een publieke businesscase worden de uitgaven, ontvangsten en risico’s van een project in kaart gebracht en geanalyseerd. Een publieke businesscase ondersteunt de besluitvorming over het starten, voortzetten of beëindigen van een project. Een publieke businesscase kan ook gebruikt worden bij het beheersen van een project (monitoren en sturen) (Bron: Handleiding publieke business case, ministerie van Financiën, 2020). 

De lijst is hiermee niet compleet. Er zijn nog andere instrumenten die worden gebruikt om beslisinformatie op te leveren in het MIRT-proces. Denk hierbij aan de milieu-informatie in de milieueffectrapportage en informatie over maatschappelijk draagvlak, zoals publieksparticipatie in documenten over inspraak. Recent is het instrument Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) ontwikkeld. Dat is een vorm van publieksparticipatie waarbij burgers gevraagd wordt hoe zij overheidsbudget zouden toedelen over verschillende beleidsmaatregelen. Met de PWE kan ook een beoordeling van alternatieven worden bepaald op basis van de voorkeuren van de burgers.