Zoals bij 'Wat is een MKBA?' is beschreven, zijn er meerdere instrumenten voor het afwegen van beleidsalternatieven, waarvan de MKBA er één is. Initiatiefnemers moeten bij het vormgeven van de getrapte besluitvorming, zoals in het MIRT plaatsvindt, een keuze maken welke afwegingsinstrumenten worden ingezet. Een MKBA is een verplicht onderdeel in het verkenningenrapport in de MIRT verkenningsfase. Deze werkwijzer MKBA bij MIRT is niet alleen bruikbaar voor projecten in het MIRT, maar ook voor minder grote infrastructuurprojecten of andersoortige maatregelen die grotendeels of geheel worden gefinancierd door lokale overheden.
MIRT gaat over transportinfrastructuur, niet-inframaatregelen voor mobiliteit en bereikbaarheid, infrastructuur voor watermanagement en (integrale) gebiedsontwikkeling. Energie-infrastructuur en aanleg vliegvelden vallen buiten het MIRT. Belangrijkste financieringsbronnen van Rijksbijdragen bij MIRT zijn het Mobiliteitsfonds en het Deltafonds.
MKBA in de voorbereidingsfase
Een MIRT-proces begint vaak met de voorbereidingsfase. Deze fase heeft als doel om in samenwerking tussen het Rijk en regio (en andere partijen) opgaven te identificeren, deze te onderzoeken en te concretiseren, en tot slot – waar nodig – op hoofdlijnen de eerste oplossingsrichtingen hiervoor in kaart te brengen. De voorbereidingsfase is vormvrij en kan worden overgeslagen zonder MIRT-onderzoek, wanneer er naar het oordeel van het BO-MIRT (of het bevoegd gezag) al voldoende (beslis)informatie beschikbaar is.
Het uitvoeren van een MKBA is in deze voorbereidingsfase niet voorgeschreven, omdat het een vormvrije fase is. Een MKBA is in deze fase vaak niet goed uitvoerbaar omdat nog niet alle oplossingsrichtingen in beeld zijn. Dat is namelijk onderdeel van de volgende fase in het MIRT; de verkenningsfase. De ervaring uit de praktijk laat zien dat er bij betrokken partijen in de voorbereidingsfase wel behoefte is aan de MKBA als denkkader. Een eerste gevoel van welke maatschappelijke baten bij een project kunnen ontstaan, geeft een indicatie van hoeveel dat project maatschappelijk zou mogen kosten. Als op voorhand duidelijk is dat een project weinig bijdraagt en toch veel kost, dan ligt uitwerking daarvan niet voor de hand. Bij de probleemanalyse en het identificeren van de opgave wordt geadviseerd meerdere toekomstscenario’s mee te nemen, om zo gevoel te krijgen voor de onzekerheid die invloed heeft op het probleem en de mogelijke oplossing.
De voorbereidingsfase kan leiden tot het nemen van een startbeslissing voor een MIRT-verkenning. In de MIRT-spelregels is opgenomen dat er bij de start van de MIRT-verkenning zicht moet zijn op tenminste 75% van de financiering van de meest voor de hand liggende oplossing van de opgave. Er geldt een uitzondering voor maatregelen binnen het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). Dit is een MIRT-programma in aanleg waarvoor een wettelijke cofinancieringafspraak met de waterschappen en een subsidieregeling van kracht is om uiterlijk in 2050 te kunnen voldoen aan wettelijke veiligheidsnormen. De (dijkversterkings-) maatregelen in het HWBP doorlopen een werkwijze gebaseerd op de MIRT-systematiek binnen het programma en hebben bij de start van de verkenning zicht op 90% financiering van een sober en doelmatig ontwerp (10% van de kosten draagt het uitvoerend waterschap zelf bij). Rivierverruimingsmaatregelen vallen niet binnen het HWBP. Daarvoor wordt wel de eis voor 75% zicht op financiering bij de start van een verkenning aangehouden.
Als er een ‘meest voor de hand liggende oplossing’ moet worden gekozen, zal in de voorbereidingsfase een aantal oplossingen met elkaar worden vergeleken. Daarbij is de MKBA als denkkader bruikbaar om maatschappelijke kosten en baten zeer grofstoffelijk in te schatten. Ook een multicriteria-analyse (MCA) of de participatieve waarde evaluatie (PWE) kunnen in deze fase worden gebruikt om tot een keuze van de ‘meest voor de hand liggende oplossing’ te komen.
MKBA in de verkenningsfase
Een MKBA is verplicht onderdeel in de verkenningsfase. Aan het eind van de verkenningsfase moeten een duidelijk gemotiveerde keuze voor een voorkeursoplossing en verantwoording van de inhoudelijke keuze (inclusief onderbouwing van de afgevallen oplossingsrichtingen) beschikbaar zijn. De motivering van deze keuze schetst de afweging tussen doelbereik, effecten op de omgeving, kosten en haalbaarheid (bron: Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2022).
De kern van de verkenningsfase is toewerken van het breed analyseren en inventariseren van oplossingsrichtingen, naar één bestuurlijke voorkeursbeslissing. Dit gebeurt door de samenhang, en nut en noodzaak (oplossend vermogen) van mogelijke oplossingsrichtingen (alternatieven) te onderzoeken. De MKBA wordt ingezet om systematisch de maatschapelijke kosten en baten van alternatieven te vergelijken. In de verkenning en de MKBA wordt ook een niet-infrastructureel alternatief meegenomen. Als dit niet mogelijk is, wordt onderbouwd waarom niet.
Na besluitvorming wordt het voorkeursalternatief in de voorkeursbeslissing vastgelegd en vervolgens in een planuitwerkingsfase uitgewerkt om de realisatie voor te bereiden (Figuur 1.1).
Wanneer is MKBA geschikt als denkkader of rekeninstrument?
Om een MKBA goed uit te voeren, en de effecten van een beleidsalternatief te berekenen en waarderen, moeten van de belangrijkste effecten bekend zijn hoe groot ze zijn (kwantiteit). Tevens moeten de effecten in geld gewaardeerd kunnen worden. Als dit zo is, kan de MKBA goed als rekeninstrument worden gebruikt.
Als van een beleidsalternatief de significante effecten nog onvoldoende bekend zijn, dan kan MKBA als denkkader worden toegepast. Het denken langs de lijnen van een MKBA kan een structurerende werking in het besluitvormingsproces hebben. Hoe MKBA als denkkader werkt, wordt toegelicht in de Algemene MKBA-leidraad.
Onderstaande figuur geeft aan hoe kan worden besloten wanneer MKBA een geschikt ‘rekeninstrument’ is.