Gebiedsgerichte projecten
De gebiedsgerichte aanpak
De gebiedsgerichte aanpak heeft met de vernieuwing van het MIRT een nieuwe impuls gekregen. Voor een brede blik en samenwerken is een gebiedsgerichte aanpak een logische werkwijze. De gebiedsgerichte aanpak streeft meerdere doelen na (economie, bereikbaarheid, leefomgeving), bestaat uit meerdere onderdelen (woningbouw, bedrijventerrein, natuur en recreatie, water, infrastructuur) en er zijn meerdere partijen (overheden en privaat) bij betrokken. De gebiedsgerichte aanpak is een proces om van de ambities en doelen door middel van een probleemanalyse te komen tot opgaven en zinvolle maatregelpakketten.
Met het gedachtegoed van de MKBA kan de MKBA-adviseur een belangrijke bijdrage leveren aan dit proces. Betrek daarom de MKBA-adviseur (SEE) al in de vroege fase van het proces. Primair is het van belang gezamenlijk vast te stellen welke doelen en ambities centraal staan en welke beleidsvragen daaruit voortkomen. De volgende stap in het proces is een goede, scherpe probleemanalyse. Een gezamenlijk gedragen probleemstelling is het uitgangspunt voor het bepalen van de opgaven. Voor nadere informatie over het verband tussen de probleemanalyse en de MKBA bij gebiedsgerichte projecten verwijzen we naar de CPB-Notitie hierover.
Uit de probleemanalyse kunnen de beleidsopgaven worden afgeleid. Deze kunnen betrekking hebben op meerdere beleidsterreinen. Opgaven op het gebied van economie, woningbouw, leefbaarheid en bereikbaarheid, met name in en rond stedelijke gebieden, grijpen sterk op elkaar in en kunnen in de tijd veranderlijk zijn. Dat vraagt om een meer samenhangende en gebiedsgerichte aanpak van deze opgaven, een slimme manier van samenwerken en een juiste mix van maatregelen op de korte en lange termijn. Het is daarom van belang om de programma’s een adaptief karakter te geven: ze kunnen worden aangepast aan veranderende omstandigheden (ontwikkelingen, innovatie, nieuw beleid) en kunnen zich ontwikkelen in de tijd. Per programma kan gezocht worden naar het moment waarop een bepaalde mix van maatregelen een oplossing biedt voor de gesignaleerde opgaven.
Verschillende oplossingsrichtingen die recht doen aan de opgaven, kunnen tegen elkaar worden afgewogen. In het licht van de doelstellingen is het mogelijk heldere afwegingen te maken bij het maken van keuzes in opgaven en maatregelen, die al dan niet binnen een programma worden opgepakt. Voor het genereren van beslisinformatie kan worden gewerkt in de lijn van het MKBA-gedachtegoed: ‘wat is het probleem’, ‘hoe ontwikkelt het probleem zich als we niets doen’ en ‘wat is de te verwachten synergie in de maatregelpakketten’. Dit hoeft niet per sé te leiden tot een strikte uitvoering van een MKBA. Andere, kwalitatieve of kwantitatieve, afweegmethoden kunnen hier ook worden toegepast. Zo resulteert de gebiedsgerichte aanpak in gebiedsgerichte projecten in de vorm van samenhangende pakketten van maatregelen.
Een MKBA toepassen bij maatregelpakketten
Bij de gebiedsgerichte aanpak worden verschillende (grondgebruik)functies in onderlinge samenhang beschouwd. De MKBA biedt inzicht in de effectiviteit en de efficiency van de maatregelpakketten en in de synergie tussen de maatregelen. Ook maakt de MKBA zichtbaar welke partijen (overheden, privaat) van het project profiteren. Dat inzicht kan worden gebruikt om de bekostiging van het project te bepalen. Bij de gebiedsgerichte aanpak vraagt de methodiek wel bijzondere aandacht.
Het projectalternatief bij de gebiedsgerichte aanpak is niet alleen de gebiedsontwikkeling als geheel, maar het kan ook bestaan uit de onderdelen van de gebiedsontwikkeling, als deze een zelfstandig bestaansrecht hebben. Dat laatste is het geval als ze los van elkaar hun specifieke functie (wonen, werken, verplaatsen) kunnen vervullen en los van elkaar (technisch) uitvoerbaar zijn. Zowel de gebiedsontwikkeling als geheel als de zelfstandige onderdelen moeten worden beoordeeld op hun kosten en baten. Het doel daarvan is zicht te houden op maatschappelijk onrendabele projecten; dat zicht kan wegvallen als onrendabele projecten onderdeel worden gemaakt van een groter geheel.
Het nulalternatief is ook bij de gebiedsgerichte aanpak de meest waarschijnlijke ontwikkeling die zal plaatsvinden als het project niet wordt uitgevoerd. In het nulalternatief moet wel rekening worden gehouden met noodzakelijk te nemen maatregelen, bijvoorbeeld vanwege wettelijke normen en bestuurlijke of andere verplichtingen. Met name grote gebiedsgerichte projecten kunnen effecten hebben buiten de directe omgeving van het project. Daarom is het nodig het nulalternatief ruimtelijk expliciet te maken. CPB en PBL hebben daarvoor een methode ontwikkeld waarmee inzichtelijk wordt wat dat betekent voor de projecteffecten. Daarbij wordt de ontwikkeling met het project vergeleken met de ontwikkeling in een WLO-scenario.
Zelfstandig uit te voeren onderdelen van een gebiedsgericht project moeten dus van elkaar worden onderscheiden en worden geanalyseerd op kosten en baten. Vervolgens worden de synergie-effecten, de meerwaarde van de integrale aanpak, bepaald door het saldo van kosten en baten van het gebiedsgerichte project te vergelijken met de som van de saldi van de afzonderlijke delen.
Bruikbare resultaten in het besluitvormingsproces
In de praktijk is gebleken dat beleidsmakers, plannenmakers en bestuurders hun ideeën over een gebiedsontwikkeling niet altijd terug vinden in het beeld dat erover uit een MKBA naar voren komt. Ook hebben zij vaak de indruk dat niet alle effecten van een project een plek hebben gekregen in de MKBA. Plannen- en beleidsmakers missen in een MKBA bijvoorbeeld de consequenties van een verstedelijkingsproject voor economische structuurversterking, de internationale concurrentiepositie of de omgevingskwaliteit. Zij menen dan ook dat een MKBA een onvolledig en onvolkomen beeld geeft van de effecten van verstedelijkingsprojecten, en dus ook de maatschappelijke baten niet goed weergeeft. Om tegemoet te komen aan deze bezwaren wordt de toepassing van de MKBA verder ontwikkeld. In het kader van de Ontwikkelagenda (2012/2013) zijn stappen gezet om de MKBA te verbreden.
De uitdaging is om de MKBA zó in te richten dat de resultaten beter bruikbaar zijn in het besluitvormingsproces van gebiedsgerichte programma’s en de betrokkenen hun plannen daarvoor herkennen. Daarvoor is het nodig in de MKBA, naast de nationale welvaartseffecten, ook de regionale effecten in beeld te brengen. De MKBA kan bijdragen aan de optimalisatie van gebiedsgerichte projecten. De gebiedsgerichte projecten kunnen worden verbeterd door scherp te krijgen of en hoe de plannen zullen werken, wat de effecten voor de stad en voor het land als geheel zijn. Ook moet uit de gebiedsgerichte projecten duidelijk blijken wat de te verwachten synergie is.
Plannen voor de stad
In Plannen voor de Stad is een handreiking gegeven waarin 2 nieuwe analyse-instrumenten worden gepresenteerd die beide bedoeld zijn als aanvulling op de MKBA:
- De planobjectivering (inbreng inhoudelijke ruimtelijke kennis) Daarbij wordt gekeken of er aan randvoorwaarden is voldaan zodat het plan kán werken.
- De agglomeratie-exploitatie (effecten op het functioneren van de stad). Deze agglomeratie-exploitatie is niet alleen bedoeld voor het in kaart brengen van de effecten op de stad, maar is ook de basis voor de regionale verdelingseffecten.
In Plannen voor de Stad wordt ook heel specifiek ingegaan op de vraag waarom een effect niet voorkomt in de MKBA. Daarvoor is het nodig niet alleen de nationale welvaartseffecten maar ook de regionale effecten in de MKBA in beeld te brengen.