Q&A over MKBA methodiek

Publicatie | 16-12-2020

Voor projecten in de MIRT-verkenningsfase is het opstellen van een maatschappelijke kosten- batenanalyse (MKBA) verplicht. Uitgangspunt hierbij zijn de Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse (Romijn, G. en G. Renes (2013), Den Haag: CPB/PBL, ) en de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen (Rijkswaterstaat, 8 juni 2018). Laatstgenoemde beschrijft richtlijnen en voorschriften specifiek voor MKBA’s van infrastructuur- en ruimtelijke projecten in de MIRT-Verkenningsfase.

In deze Q&A wordt er dieper ingegaan op de toepassing van deze richtlijnen en voorschriften bij de praktische uitvoering van een MKBA. Hier spelen verschillende methodologisch-inhoudelijke vragen. Welke zichtperiode neem ik in de MKBA in beschouwing, welke groeicijfers pas ik toe, hoe presenteer ik de uitkomsten van de MKBA enz. Doel van deze Q&A is om uitvoerders van MKBA’s hierbij te helpen en zo de methodologische consistentie tussen MKBA’s verder te verbeteren.

Het is daarmee een aanvulling en nadere toelichting op de Werkwijzer MKBA bij MIRT- verkenningen. Er wordt ingegaan op een aantal aspecten die spelen bij het opstellen van MKBA’s, en beschrijft hoe dit kan worden aangepakt. Waar van toepassing wordt verwezen naar notities en memo’s van het Steunpunt Economische Expertise van Rijkswaterstaat die dieper op een aantal specifieke onderwerpen ingaan.

De focus in deze Q&A ligt op MKBA’s van infrastructuurprojecten, zowel projecten in de droge en de natte infrastructuur, maar is voor een groot deel van ook toepasbaar op MKBA’s van ruimtelijke projecten en op beleidsmaatregelen met effecten op infrastructuur.

Algemene onderwerpen

Een project in de MIRT-verkenningsfase start vaak met een Project Start-Up-overleg waarin de verschillende werkzaamheden en de onderlinge samenwerking worden besproken. Het verdient aandacht om hierin ook al kort stil te staan bij de op te stellen MKBA. Vaak start de MIRT- Verkenning met kosten- en effectenonderzoek, en bouwt de MKBA hier vervolgens op voort. De echte MKBA-werkzaamheden beginnen daarom vaak later in de tijd. Het verdient aandacht om in een PSU-overleg, idealiter met de aanwezige vertegenwoordiger van het Steunpunt Economische Expertise van Rijkswaterstaat, de planning van de MKBA in de tijd uit te werken. Bij voorkeur worden afspraken gemaakt over de oplevering van het eerste product voor de MKBA: de uitgangspuntennotitie.

Opstellers van MKBA’s worden verzocht bij de start van de MKBA een uitgangspuntennotitie op te stellen, en deze met het Steunpunt Economische Expertise van Rijkswaterstaat te bespreken. Waar moet een dergelijke notitie aan voldoen?

De uitgangspuntennotitie heeft geen strikte vereisten of een voorgeschreven format. De bedoeling van de notitie is om op heldere en bondige wijze de belangrijkste uitgangspunten voor de MKBA te beschrijven. De opsteller wordt gevraagd in deze notitie tenminste de volgende onderwerpen te behandelen, en deze uit te werken voor zover mogelijk en haalbaar in een uitgangspuntennotitie. In het vervolg van deze memo worden deze onderwerpen nader toegelicht

• De gevolgde richtlijnen
• De doel- of probleemstelling van het project (probleemanalyse)
• De onderzochte alternatieven / varianten
• De invulling van de referentiesituatie / nulalternatief
• De gehanteerde toekomstscenario’s
• Toegepast prijspeil in de MKBA
• Toepassing marktprijzen of factorkosten
• Het basisjaar waarnaar alle kosten en baten worden verdisconteerd
• De toegepaste discontovoet(en)
• De zichtperiode van de MKBA
• Het schaalniveau van de MKBA
• Effectbepaling en monetarisering: Overzicht kosten- en batenposten in MKBA
• Effectbepaling en monetarisering: Overzicht te gebruiken bronnen voor kosten en baten
• Effectbepaling en monetarisering: Overzicht kentallen monetarisering kosten en baten
• Effectbepaling en monetarisering: Overzicht niet-gemonetariseerde kosten en baten
• Effectbepaling en monetarisering: Zichtjaar en ingroei van effecten
• Effectbepaling en monetarisering: Toe te passen groeicijfers
• Presentatie van de uitkomsten van de MKBA
• (Eventuele) gevoeligheidsanalyses
• Samenwerking met RWS SEE

De gevolgde richtlijnen

Voor MIRT-projecten in de verkenningsfase is het opstellen van een MKBA volgens de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen verplicht. Als hiervan wordt afgeweken dient dit in de uitgangspuntennotitie te worden beargumenteerd.

De doel- of probleemstelling van het project (probleemanalyse)

Dit betreft een beschrijving van de doel- of probleemstelling(en) van het project. Wat willen betrokken partijen met het project bereiken dan wel welke problematiek beoogt het project op te lossen? Dit zijn bijvoorbeeld de doelstellingen voor het project zoals verwoord in de Startbeslissing van de MIRT-Verkenning. Dit onderdeel vormt de basis voor de probleemanalyse die moet worden opgenomen in de rapportage van de MKBA.

De onderzochte alternatieven / varianten

Dit betreft een beschrijving van de te onderzoeken (project)alternatieven of varianten in de MKBA, bij voorkeur voorzien van een kaartbeeld waarop ze geografisch zijn weergegeven. Bij de te onderzoeken alternatieven dient volgens de voorschriften ook een niet-infrastructuuralternatief te worden onderzocht.

De beschrijving moet ook duidelijk maken wat het projectgebied is, het gebied waar de ingrepen plaatsvinden, alsook het invloedsgebied tot waar de effecten waarneembaar zijn.

N.B. Als in een eerdere fase van de MIRT- alternatieven of varianten zijn afgevallen, dient dit te worden toegelicht.

De invulling van de referentiesituatie / nulalternatief

In de MKBA worden de effecten van de alternatieven beschouwd tegenover de referentiesituatie of het nulalternatief. Dit alternatief beschrijft hoe de situatie (de problematiek) zich in de toekomst ontwikkelt volgens vastgesteld beleid, zonder maatregelen te nemen. De verschillen met het projectalternatief zijn vervolgens de effecten die in de MKBA worden opgenomen. Dit maakt een zorgvuldige invulling van de referentiesituatie cruciaal. Een MKBA is een verschillenanalyse, en keuzes in de referentiesituatie kunnen een grote invloed op de uitkomsten van de MKBA hebben. De uitgangspuntennotitie beschrijft de invulling van de referentiesituatie en eventuele aandachtspunten hierbij voor de MKBA. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het effect van de invulling van de referentiesituatie op de omvang op de kosten en baten in de MKBA, en eventuele verschillen met de invulling van de referentie in de verkeersstudie en planMER.
Voor een uitgebreide toelichting op de invulling van de referentiesituatie wordt verwezen naar Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen: Het nulalternatief vaststellen.

De gehanteerde toekomstscenario’s

De uitgangspuntennotitie beschrijft de toekomstscenario’s waar tegen de maatschappelijke kosten en baten van de alternatieven worden geanalyseerd. Voor MKBA’s volgens de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen zijn analyses met de scenario’s WLO-Hoog en WLO-Laag voorgeschreven. Als hiervan wordt afgeweken, dient dit te worden beargumenteerd.

Toegepast prijspeil in de MKBA

De uitgangspuntennotitie beschrijft het toegepaste prijspeil van de MKBA. Voorgesteld wordt om alle kosten en baten tegen huidige prijzen (=jaar waarin de MKBA wordt opgesteld) te beschrijven, tenzij er goede argumenten zijn om een ander prijspeil toe te passen.

Toepassing marktprijzen of factorkosten

De prijzen in een MKBA kunnen tegen marktprijzen of factorkosten worden uitgedrukt. Volgens de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen worden de kosten en baten in de MKBA in marktprijzen opgenomen. Dit is inclusief de BTW en andere kostprijsverhogende belastingen zoals bijvoorbeeld accijnzen op brandstoffen. Zo niet, is er sprake van factorkosten. Als van marktprijzen wordt afgeweken, dient dit te worden beargumenteerd.

Het basisjaar waarnaar alle kosten en baten worden verdisconteerd

De uitgangspuntennotitie beschrijft het basisjaar waarnaar alle kosten en baten verdisconteerd / contant gemaakt worden. Voorgesteld wordt om van alle kosten en baten de contante waarde te bepalen in het huidige jaar (=jaar waarin de MKBA wordt opgesteld), tenzij er goede argumenten zijn om een ander basisjaar toe te passen.

De toegepaste discontovoet(en)

De uitgangspuntennotitie beschrijft de toegepaste discontovoet in de MKBA. De notitie licht toe of deze voor alle kosten en baten wordt gehanteerd of dat voor sommige effecten een afwijkende discontovoet wordt toegepast.
Voor een uitgebreide toelichting op de toe te passen discontovoet wordt verwezen naar de Q&A Discontovoet op https://www.rwseconomie.nl/documenten/rapporten/2016/juli/juli/qa- discontovoet-kopie

De zichtperiode van de MKBA

De uitgangspuntennotitie beschrijft en beargumenteert de toegepaste zichtperiode in de MKBA.

De MKBA beschouwt de kosten en baten gedurende de gebruiksperiode van het project. Voor infrastructuurprojecten betreft dit een ‘oneindige’ periode die regulier geoperationaliseerd wordt tot een periode van 100 jaar na ingebruikname.

Voor beleidsmaatregelen ligt veelal een kortere zichtperiode van maximaal enkele decennia voor de hand, afhankelijk van de precieze maatregel.

De gebruiksperiode wordt veelal voorafgegaan door een realisatieperiode, waarin het project aangelegd wordt en regulier ook de investeringen ‘vallen’. Deze periode, alsook de eventuele periode tussen het MKBA-basisjaar en het startjaar van realisatie, zijn ook onderdeel van de zichtperiode van de MKBA. Deze periodes staan echter los van de lengte van de gebruiksperiode en zijn hier niet op van invloed.

Ter illustratie: Bij 2020 als MKBA-basisjaar, een start van de realisatie van het project in 2025 en een ingebruikname per 1 januari 2030, beschouwt de MKBA alle kosten en baten vanaf 1 januari 2020 tot en met 31 december 2129. Alle kosten en baten worden vervolgens verdisconteerd naar het basisjaar 2020. De MKBA heeft in dit voorbeeld een zichtperiode van in totaal 110 jaar (=2130-2020).

Het schaalniveau van de MKBA

De uitgangspuntennotitie beschrijft het toegepaste schaalniveau van de MKBA. Een MKBA volgens de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen beschouwt de kosten en baten voor Nederland als geheel. Indien nodig wordt gecorrigeerd voor kosten en baten die in het buitenland ‘neerslaan’. Deze kosten en baten worden niet meegeteld in de MKBA. Overigens kan het in bijvoorbeeld grensoverschrijdende projecten of bij projecten in de grensstreek wel degelijk wenselijk zijn om deze kosten en baten apart inzichtelijk te maken, zeker als er naar verwachting sprake is van substantiële effecten voor het buitenland.

Als de MKBA een ander schaalniveau dan ‘geheel Nederland’ heeft of meerdere schaalniveaus toepast, dient dit te worden beargumenteerd.

Effectbepaling en monetarisering: Overzicht kosten- en batenposten in MKBA

In de uitgangspuntennotitie wordt een overzicht opgenomen van de kosten- en batenposten in de MKBA, en passend bij de op dat moment beschikbare kennis over het project en de kosten- en effectenstudies. Dit overzicht dient aan te sluiten bij de opgenomen kosten en baten in de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen.

De opsteller van de MKBA beargumenteerd in de uitgangspuntennotitie vervolgens wat (indien van toepassing) overwegingen zijn om sommige kosten en baten uit het kader niet over te nemen, dan wel om additionele kosten en baten (ten opzichte van het kader) in de MKBA op te nemen. Denkbaar is dat gegeven de aard van het project het niet zinvol is om sommige kosten en baten op te nemen en vice versa.

Effectbepaling en monetarisering: Overzicht te gebruiken bronnen voor kosten en baten

De MKBA hoort voort te bouwen bouwt op uitgevoerd kosten- en effectenonderzoek voor het MIRT- project, zodat consistentie van de MKBA met dit onderzoek geborgd wordt. In de uitgangspuntennotitie wordt daarom een overzicht van de bronnen voor de MKBA opgenomen, ook hier passend bij de op dat moment beschikbare kennis over het project en de kosten- en effectenstudies. Bijvoorbeeld de SSK-raming voor de investeringskosten alsook de kosten voor beheer en onderhoud, de Applicatie MKBA voor de bereikbaarheidseffecten, de planMER voor de milieueffecten enz.

De uitgangspuntennotitie noemt deze bronnen en ook eventuele aandachtspunten hierbij. Een aantal, vaak voorkomende, aandachtspunten:

• Wijze van omgang met kosten van mitigerende en compenserende maatregelen (bijvoorbeeld aanleg geluidschermen, compensatie natuur) in de kostenramingen alsook in de planMER. De MKBA-opsteller let er op dat er in de MKBA consistentie zit in de veronderstellingen over deze maatregelen in de (investerings)kosten en de (milieu)baten. Voorkom dat wel de kosten maar niet de baten (of andersom) hiervan worden opgenomen in de MKBA.
• Toepassing cordon-methode in Applicatie MKBA (‘baten binnen een cordon om het projectgebied’) versus het nationale schaalniveau van de MKBA. De cordon-methode wordt in de Applicatie MKBA toegepast om zo betrouwbaar mogelijk de bereikbaarheidsbaten van een project te kunnen ramen. Voor een aantal andere baten kan het wenselijk zijn om ook de baten buiten dit cordon in ogenschouw te nemen gegeven het nationale schaalniveau van een MKBA.
• Toetsing aan overschrijding grenswaarden luchtkwaliteitsemissies in planMER versus gewenst zicht op de verandering van de totale uitstoot van deze emissies in een MKBA.
• Effecten op verkeersveiligheid. Idealiter bouwt de MKBA voort op een specifieke verkeersveiligheidsanalyse, als deze is uitgevoerd. Een dergelijke analyse vindt veelal
• plaats als het primaire doel of één van de hoofddoelen van een project een verbetering van de verkeersveiligheid is.

Voor effecten waarvoor geen kosten- of effectenonderzoek beschikbaar zijn, zal de MKBA-opsteller zelf een inschatting moeten maken. Voor deze effecten wordt toegelicht hoe deze inschatting gemaakt wordt en hoe het effect wordt opgenomen in de MKBA.

Effectbepaling en monetarisering: Overzicht kentallen monetarisering kosten en baten

De uitgangspuntennotitie beschrijft welke aanpak wordt gevolgd in de vertaling van kwantitatieve effecten naar monetaire termen (Euro’s) en welke kengetallen hiervoor worden gebruikt. In de bijlage van de uitgangspuntennotitie kunnen de kengetallen worden samengevat en de bron worden verantwoord.

Effectbepaling en monetarisering: Overzicht niet-gemonetariseerde kosten en baten

De uitgangspuntennotitie beschrijft hoe de verschillende kosten en baten in de MKBA worden opgenomen. In de MKBA worden de meeste effecten gemonetariseerd (in Euro’s) opgenomen. Voor een aantal effecten kan dit niet mogelijk zijn, bijvoorbeeld omdat informatie ontbreekt om deze effecten te monetariseren. Deze effecten worden in de MKBA-overzichtstabel kwantitatief dan wel kwalitatief opgenomen:

• Kwantitatief, bijvoorbeeld aantal hectares, dB(a), natuurpunten, etc.
• Kwalitatief, bijvoorbeeld via het toekennen van plussen en minnen (+ / 0 / -)

De uitgangspuntennotitie beschrijft hoe (eventuele) kwantitatief en kwalitatief beoordeelde effecten worden opgenomen. Richtlijn is dat deze zo goed mogelijk worden geduid. Kwantificering heeft derhalve de voorkeur boven het kwalitatief opnemen van effecten. Dit laatste kan via het toekennen van plussen of minnen waarbij wordt toegelicht hoe dit dient te worden geïnterpreteerd; bijvoorbeeld een marginaal, significant of substantieel effect enz. Of via een korte beschrijving van het effect. Een effect als PM (Pro Memorie) duiden is uitsluitend toegestaan als geen indicatie bestaat van de verwachte richting van een effect.

Effectbepaling en monetarisering: Zichtjaar en ingroei van effecten

In de uitgangspuntennotitie wordt het zichtjaar van de effecten vermeld. Dit is het zichtjaar waarvoor de verkeer- en vervoerprognoses zijn opgesteld en dat veelal ook centraal staat in de planMER. Dit betreft regulier het jaar 2030 of 2040.
In de MKBA worden de effecten voor de andere jaren in de zichtperiode van de MKBA vaak afgeleid van deze effecten. Het zichtjaar van de effecten is idealiter een jaar waarin de projecteffecten, na een eventuele periode van ingroei, een structurele omvang hebben bereikt. Het kan bijvoorbeeld enige tijd duren voordat bij alle weggebruikers een nieuwe weg bekend is, waardoor het ook enige tijd vraagt voordat de baten van de weg volledig worden gerealiseerd. Zo ja, kan dit ervoor pleiten de baten geleidelijk in de tijd te laten toenemen. Indien het wenselijk is om een ingroei van effecten te veronderstelle, en zo ja, hoe deze voor de MKBA kan worden geoperationaliseerd, kan dit worden toegelicht in de uitgangspuntennotie.

Effectbepaling en monetarisering: Toe te passen groeicijfers

Tenslotte gaat de uitgangspuntennotitie in op de toe te passen groeicijfers in de MKBA voor de extrapolatie van kosten en baten naar andere jaren dan het zichtjaar.
De groeicijfers kennen twee facetten:

• Groei in (verkeers)volumes: als gevolg van economische en demografische groei neemt het gebruik van infrastructuur toe en groeien ook de effecten (en daarmee baten) over de loop van de tijd.
• Groei in waarderingscijfers: de reistijdwaardering en de waardering van CO2 nemen in de loop van de tijd toe, ongeacht ontwikkelingen in het verkeersvolume. Dit geldt ook voor andere effecten waarvan er in de tijd aantoonbaar meer schaarste ontstaat, zoals bijvoorbeeld (onvervangbare) natuur.

De uitgangspuntennotitie beschrijft de toe te passen groeicijfers. Hierbij gelden de volgende richtlijnen:

• De groei van de baten van het verkeer bouwen voort op de groeicijfers in de notitie Groeicijfers verkeer en verliestijd voor MIRT-wegprojecten.
• Voor wat betreft de groei van de reistijdwaardering en van de waardering van CO2, zie Kengetallen.
• De groeicijfers worden tot en met 2050 toegepast omdat dit het zichtjaar is van de WLO- scenario’s. Voor de eventuele zichtjaren daarna worden de effecten constant gehouden. De effecten in 2051, 2052 enz. zijn daarmee identiek aan de effecten in 2050. Als het beeld bestaat dat het constant houden van de effecten na 2050 mogelijk een significant effect heeft op de uitkomsten van de MKBA, wordt verzocht dit in een gevoeligheidsanalyse te toetsen.
• De groeicijfers worden niet alleen voor de jaren volgend op het zichtjaar toegepast, maar uiteraard ook op de baten tussen het jaar van ingebruikname en het zichtjaar. Dus ook op de jaren voorafgaand aan 2030 of 2040, als de ingebruikname van het project voor deze zichtjaren ligt.

Presentatie van de uitkomsten van de MKBA

De Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen beveelt aan de uitkomsten van de MKBA op drie manieren te presenteren: (1) Het saldo van kosten en baten, (2) De interne rentevoet en (3) De baten-/kostenverhouding. Daarnaast kan overwogen worden de First year rate of return (het eerstejaars rendement) op te nemen. De uitgangspuntennotitie beschrijft op welke wijze de uitkomsten van de MKBA worden gepresenteerd.
Voor een uitgebreide toelichting op bovengenoemde rendementsmaten wordt verwezen naar Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen: De resultaten presenteren.

(Eventuele) gevoeligheidsanalyses

Als reeds bekend bij de start van de MKBA wordt in de uitgangspuntennotitie opgenomen welke gevoeligheidsanalyses op de uitkomsten van de MKBA worden uitgevoerd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een analyse voor de boven- en de ondergrens in de investeringsraming, andere veronderstellingen over de projecteffecten of de toegepaste marktprijzen enz. Uiteraard kan voortschrijdend inzicht tijdens de uitvoering van de MKBA tot nieuwe of andere inzichten leiden.

Samenwerking met RWS Steunpunt Economische Expertise

De uitgangspuntennotitie beschrijft de afspraken tussen de uitvoerende partij en het Steunpunt Economische Expertise van Rijkswaterstaat. Wat wordt op welk moment van het Steunpunt Economische Expertise verwacht in het werkproces en vice versa.
De rol van en samenwerking met het Steunpunt zal van MKBA tot MKBA verschillen, afhankelijk van de complexiteit en de doorlooptijd van de MKBA. Het Steunpunt heeft de verplichting een toets op het eindrapport van de MKBA uit te voeren.
Enkele suggesties voor een procesmatige aanpak:

• Startoverleg;
• Bespreking uitgangspuntennotitie;
• Bespreking resultaten kosten- en effectenonderzoek dat als input voor de MKBA dient, bijvoorbeeld door middel van een gezamenlijke plausibiliteitstoets;
• Bespreking concept-eindrapport;
• Bespreking toets op eindrapport door het Steunpunt Economische Expertise.

Specifieke onderwerpen

Hoe kun je de cijfers van een gemiddelde werkdag ophogen naar een heel jaar?

In een MKBA worden regulier de effecten op jaarbasis in de tijd uitgezet.

De Applicatie MKBA genereert op basis van modelruns met het LMS of het NRM bereikbaarheidsbaten (effecten op reistijden, betrouwbaarheid en variabele ritkosten) voor een specifiek zichtjaar.

Hoe gaat de MKBA om met de verkeershinder bij de realisatie van een project?

De Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen schrijft voor dat de MKBA dient in te gaan op de (eventuele) verkeershinder bij de realisatie van een project. Tijdens de aanleg kan er bijvoorbeeld sprake van zijn dat verkeer over langere tijd langzamer moet rijden, extra congestie ondervindt of van een andere route gebruik maakt.

Vaak bestaat in de Verkenningsfase nog geen goed beeld van verkeerssituatie tijdens de realisatie. Op grond hiervan mag dit effect kwalitatief in de MKBA worden opgenomen.

Kwantificering heeft de voorkeur als dit naar verwachting een substantieel effect is. Via een modelrun met het NRM met verminderde wegcapaciteit danwel een afgesloten wegvak zou hier invulling aan kunnen worden gegeven. Een kengetallenbenadering is ook denkbaar. Op de reistijdeffecten of voertuigverliesuren kunnen vervolgens de reguliere reistijdwaarderingscijfers worden toegepast.

Colofon

Uitgegeven door

Steunpunt Economische Expertise RWS

Informatie

see@rws.nl

Datum

december 2020

Status

advies Steunpunt Economische Expertise RWS

Versie

1