Het nulalternatief is de meest waarschijnlijk te verwachten ontwikkeling die zal plaatsvinden op alle voor de MKBA relevante markten, in het geval de te beoordelen maatregel niet wordt uitgevoerd
(Op. cit., p. 83). Het nulalternatief vormt de basis voor de MKBA en de (omvang van) de effecten. Het is de situatie waarmee de beleidsalternatieven worden vergeleken. Net als de probleemanalyse wordt het nulalternatief al ruim voordat de MKBA van start gaat, vormgegeven. Bij het opstellen van de MKBA dient daarom te worden getoetst of dit nulalternatief voldoet aan de eisen voor een MKBA.
Algemene leidraad
In de Algemene MKBA-leidraad wordt onder meer het volgende opgemerkt over het nulalternatief (Op.cit., p. 83 e.v.):
'In de praktijk betekent dit dat het nulalternatief het volgende omvat:
- Bestaand beleid, inclusief maatregelen waartoe reeds besloten is maar die nog niet van kracht zijn.
- Voorgenomen maatregelen: Hierbij moet het gaan om maatregelen waarvoor de besluitvorming zodanig ver is gevorderd dat invoering in zekere mate onontkoombaar is. Er is daarbij wel enige marge voor discussie: wat bestuurlijk lijkt vast te liggen, hoeft daarmee nog niet altijd in het nulalternatief te worden opgenomen. Ook moet worden bedacht dat het voorgenomen beleid soms uiteindelijk niet wordt uitgevoerd.
- Kleinere ingrepen die het probleem deels oplossen of mitigeren. [..] Een te krappe invulling overschat de ernst van de problematiek en daarmee de effecten van de te evalueren maatregelen. Aan de andere kant kan het nulalternatief geen initiatieven omvatten die zo ver gaan dat sprake is van een alternatieve maatregel van ongeveer dezelfde omvang, reikwijdte en oplossend vermogen als de te evalueren maatregel zelf.'
Opstellen van het nulalternatief
Een MKBA is in de kern een verschilanalyse tussen de beleidsalternatieven en het nulalternatief. De effecten die in kaart worden gebracht zijn specifiek toe te schrijven aan de beleidsmaatregel. Een goede definitie van het nulalternatief is belangrijk om effecten niet te over- of onderschatten.
Afstemming met referentiesituatie MER
In de MER wordt een referentiesituatie beschreven. Door op tijd met elkaar in gesprek te gaan kunnen de MER en MKBA zo op elkaar afgestemd worden, dat de referentiesituatie van de MER en het nulalternatief van de MKBA corresponderen. Dit heeft als voordeel dat de (lokale) milieueffecten die in de MER worden geïdentificeerd op een wijze zijn vastgesteld die nodig is voor de MKBA. Wel dient te worden bedacht dat de MER een beperkte geografische scope kent. In de MKBA dienen ook milieueffecten die buiten deze scope optreden te worden meegenomen indien deze relevant zijn. Deze kunnen optreden indien als gevolg van de beleidsmaatregel activiteiten of vervoersstromen naar elders verschuiven.
Autonome ontwikkelingen
Het nulalternatief beschrijft hoe het probleem zich in de toekomst ontwikkelt zonder maatregelen te nemen, op alle relevante markten. Relevante markten zijn bijvoorbeeld die voor mobiliteit, voor waterveiligheid of de woningmarkt. Voor de beschrijving dienen minimaal twee toekomstscenario’s te worden gebruikt. Er zijn meerdere typen toekomstscenario’s, die de autonome ontwikkelingen op een of meerdere markten beschrijven. Welke markten relevant zijn kan van project tot project verschillen, zodat ook de keuze van toekomst¬scenario’s per project kan verschillen. Voor een mobiliteitsproject kunnen de economische en demografische ontwikkelingen het meest belangrijk zijn, terwijl voor een waterbeheerproject de zeespiegelstijging en afvoer van rivierwater cruciaal kunnen zijn. Zie Omgaan met onzekerheid voor een toelichting op de verschillende toekomstscenario’s.
Bestaand en onafwendbaar voorgenomen beleid
In het nulalternatief dient rekening te worden gehouden met bestaand beleid en onafwendbaar voorgenomen beleid. Concreet betekent dit dat ervan moet worden uitgegaan dat de maat¬regelen waartoe al is besloten, uitgevoerd zullen worden. Maatregelen die al besloten zijn en de autonome ontwikkelingen worden meegenomen in verkeersvoorspellingsmodellen en andere modellen. Het is altijd aan te bevelen om expliciet na te gaan welke uitgangspunten zijn gehanteerd in een verkeersmodel.
Indien er sprake is van voorgenomen beleid dat weliswaar niet onafwendbaar is, maar bij doorgang een grote implicatie kan hebben voor effecten van het project (denk bijvoorbeeld aan de invloed van beprijzingsmaatregelen op mobiliteit), dient de invloed hiervan apart te worden onderzocht. Dit kan bijvoorbeeld in een specifieke vorm van scenario-analyse, waarin het effect van dit (afwendbare) voorgenomen beleid op zowel het nulalternatief als het projectalternatief worden onderzocht. Dit beleid is dus geen onderdeel van het nulalternatief.
Kleine ingrepen
Voor het nulalternatief moet worden onderzocht of kleine ingrepen mogelijk zijn die het probleem deels oplossen of mitigeren. Als dat inderdaad het geval is, moeten dergelijke maatregelen in het nulalternatief worden opgenomen. Het is ook denkbaar dat deze maatregelen als een apart alternatief worden opgenomen in de analyse. In de Algemene MKBA-leidraad wordt dit een nul-plusalternatief genoemd. Er is geen eenduidig antwoord op de vraag wanneer kleine ingrepen in een nul-plusalternatief moeten worden opgenomen. Dit is maatwerk per project; Steunpunt Economische Expertise kan hierin adviseren.
Een voorbeeld van een kleine ingreep is intensivering van het gebruik van de infrastructuur als alternatief voor capaciteitsvergroting van een weg of sluis. Intensivering van gebruik kan mogelijk gemaakt worden door meer, maar smallere rijstroken aan te bieden zonder de rijbaan te verbreden (weg) of door openingstijden te verlengen (sluis). Een kleine ingreep kan ook bestaan uit kleine, effectieve infrastructurele maatregelen, waarvan de kosten beperkt zijn ten opzichte van de beleidsalternatieven. Gedacht kan worden aan minder dan 10% van de kosten van de beleidsalternatieven.
Praktische handreikingen voor het nulalternatief
Hieronder is, zonder volledig te zijn, een aantal belangrijke aanvullende handreikingen opgenomen over het nulalternatief:
- Klimaatverandering kan er onder meer toe leiden dat dijken en afwatering niet meer voldoen, rivieren minder vaak bevaarbaar zijn, tunnels onder water lopen bij extreem weer, of dat droogte, verzilting dan wel bodemdaling toeneemt, of de waterkwaliteit verslechtert. Kijk ook hierbij breed: welke autonome trends zijn, of worden, in het nulalternatief relevant voor de opgave? Neem deze op in de beschrijving van het nulalternatief.
- Kijk naar verdelingseffecten als je vermoedt dat ze relevant worden voor het project: hoe ontwikkelt deze verdeling over regio’s of groepen in het nulalternatief? Het kan dan om uiteenlopende zaken gaan, zoals verdeling van milieueffecten, van toegankelijkheid van publieke voorzieningen of arbeidsplaatsen, beschikbaarheid van woningen, etc.
- Het nulalternatief dient een realistisch alternatief te zijn. Het is immers de situatie die ontstaat als er niet tot een beleidsalternatief wordt overgegaan. De knelpunten moeten niet worden overdreven, maar ook niet worden gebagatelliseerd.
- In geval van infrastructuur wordt vaak een lange zichtperiode gehanteerd in de MKBA. Zie verderop. In geval van infrastructuur wordt vaak een zichtperiode van 100 jaar gehanteerd. Dit betekent dat er ook in het nulalternatief groot onderhoud nodig is voor de bestaande infrastructuur, om te zorgen dat deze de functionaliteit behoudt. Vergeet deze niet op te nemen.
- Uit de MKBA kan blijken dat sommige maatregelen onder alle scenario’s als positief worden beoordeeld. Dit worden ook wel no-regret maatregelen genoemd. No-regret maatregelen moeten worden aangetoond en zijn dus geen onderdeel van het nulalternatief.
- Het kan voorkomen dat in het nulalternatief niet wordt voldaan aan nationaal of internationaal afgesproken beleid of regelgeving, bijvoorbeeld waar het gaat om waterbeheer of natuurkwaliteit. In dat geval ligt het voor de hand (eerst) een Kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) uit te voeren van maatregelen die kunnen worden genomen om hier wel aan te voldoen. Een MKBA komt pas in beeld indien de uitkomsten van de maatregelen onderling (sterk) verschillen. In dat geval zijn de baten immers niet hetzelfde voor alle maatregelen.