Een belangrijk onderdeel van een MKBA is de inventarisatie (identificatie) van effecten in het nulalternatief en van de verschillende beleidsalternatieven. De inventarisatie is de basis voor de berekeningen en voor de uiteindelijke presentatie van de uitkomsten. Het proces van identificeren van effecten is belangrijk. Net als het helder beschrijven van effecten. In de eerste plaats omdat het kan zorgen dat relevante effecten niet over het hoofd worden gezien. Daarbij moet rekening worden gehouden met de behoefte van de verschillende gebruikers van de MKBA. Daarnaast zijn het identificeren en helder beschrijven van effecten van belang om de begrijpelijkheid van de MKBA te vergroten.
Algemene leidraad
De Algemene MKBA-leidraad zegt over het identificeren van effecten het volgende:
In een MKBA is het van belang om alle effecten van een maatregel mee te nemen. … Het identificeren van effecten betekent het afbakenen van relevante markten. Hierbij kan het gaan om bestaande markten (geprijsde effecten) of ontbrekende markten (ongeprijsde of externe effecten). Een eerste afbakening wordt verkregen door de markt(en) vast te stellen waarop de maatregel aangrijpt. Effecten op de markten waarop wordt ingegrepen zijn directe effecten. Daarnaast moeten markten worden geïdentificeerd waar een betekenisvolle doorwerking te verwachten is. Dit worden ook wel indirecte effecten genoemd. …Relevante indirecte effecten omvatten in ieder geval de doorwerking op markten met significante gevolgen voor de welvaart. Dit is het geval als een indirect effect substantieel is en optreedt op een markt waar sprake is van marktfalen… Het is ook van belang na te gaan of de door het beleid bedoelde effecten inderdaad optreden en er geen onbedoelde bijeffecten zijn. Besteed aandacht aan (her)verdelingseffecten. Voor besluitvormers is dit waardevolle informatie
Betrek stakeholders
Welke effecten in beeld gebracht moeten worden, is afhankelijk van de context. Het moet volgen uit de probleemanalyse, de doelen en ambities die daarin naar voren komen, en de keuze voor de maatregelen om deze te realiseren. Het is raadzaam breed te kijken naar de opgave en alle stakeholders te betrekken bij het identificeren van effecten. Hiermee kan worden voorkomen dat effecten over het hoofd worden gezien. Bespreek ook welke (beslis)informatie stakeholders verwachten en leg uit hoe dit terugkomt in het MKBA onderzoek, de uiteindelijke berekening van maatschappelijke kosten en baten (MKBA-tabel met MKBA-saldo en baten-kostenverhouding [B/K ratio]), en in de rapportage.
Bespreek daarom welke effecten te verwachten zijn en hoe deze worden gemeten en gewaardeerd in de MKBA. Geef aan welke effecten tot additionele welvaart kunnen leiden en daarom worden meegenomen in de berekening van de maatschappelijke kosten en baten. Leg ook uit welke effecten niet worden meegenomen in die berekening, omdat het bijvoorbeeld gaat om doorgegeven- of verdelingseffecten. Geef ook aan hoe effecten die niet leiden tot een verandering van welvaart maar wel relevant zijn voor besluitvorming, terugkomen in de MKBA-rapportage. Deze stap heeft een belangrijke communicatieve waarde: voor bestuurders en beleidsmakers wordt zo duidelijk zichtbaar hoe hun plannen met alle bijbehorende effecten een plaats krijgen in de MKBA.
Denk in markten
De effecten van een maatregel worden bepaald op ‘markten’. Hoewel het kwantificeren en monetariseren stappen zijn die na het identificeren van effecten komen, is het nuttig dit uitgangspunt al bij het identificeren van effecten te gebruiken en duidelijk te maken voor de stakeholders. Zoals in de volgende alinea’s wordt uitgelegd, kan het denken in markten helpen om duidelijk te maken hoe effecten zich manifesteren en kan worden voorkomen dat effecten dubbel worden geteld. Dit helpt ook weer om stakeholders aan het begin van het proces te laten zien hoe effecten een plaats krijgen in de MKBA.
Het begrip ‘markten’ is daarbij ruim te interpreteren: het omvat bestaande markten (voor geprijsde goederen en diensten) en ontbrekende markten (voor ongeprijsde goederen en diensten, die niet de facto worden gekocht of verkocht, maar die voor de samenleving wel waardevol zijn waardoor er vraag naar bestaat). Voorbeelden van bestaande markten zijn bijvoorbeeld de transportmarkt, de woningmarkt en de grondmarkt. Voorbeelden van ontbrekende markten zijn die van natuur, luchtkwaliteit, landschap, veiligheid, cultuurhistorie en sociale cohesie.
De betalingsbereidheid van mensen voor goederen en diensten op deze markten staat centraal bij het bepalen van de baten van de beleidsmaatregelen. Met betalingsbereidheid wordt bedoeld de inkomensverandering die opweegt tegen het negatieve of positieve effect van een beleidswijziging (de zogenaamde compenserende respectievelijk equivalente variatie). (Zie hiervoor Evaluatie van infrastructuurprojecten leidraad voor kosten-batenanalyse (Eijgenraam, C., Koopmans C., Tang, P. en A. Verster (2000). Den Haag/Rotterdam: Centraal Planbureau / Nederlands Economisch Instituut, paragraaf 3.2); Welvaartsaspecten bij de evaluatie van infrastructuurprojecten.Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (cluster B, deelstudie B1) (Rouwendal, J. en P. Rietveld (2000) Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, paragraaf 2.3) en Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse.) Welvaartsveranderingen kunnen worden berekend op basis van de veranderingen in prijzen en volumes op relevante markten. Voor goederen en diensten die niet worden gekocht of verkocht via bestaande markten, maar die voor de samenleving wel waardevol zijn, dient de betalingsbereidheid op de een of andere manier te worden nagebootst in de analyses.
Het is dus van belang om vast te stellen op welke markten beleidsmaatregelen relevante effecten hebben. Omdat markten onderling samenhangen, werkt een effect op één markt vaak door op andere markten. Dat een effect doorwerkt op ander markten, betekent niet dat het per definitie ook tot een verandering van maatschappelijke kosten en baten leidt. Afbakening van markten kan helpen voorkomen dat effecten dubbel worden geteld in het berekenen van maatschappelijke kosten en baten.
Voorkom dubbeltellingen
Om maatschappelijke kosten en baten goed te bepalen, is het belangrijk dat effecten maar één keer worden meegerekend. Om dubbeltelling van effecten te voorkomen wordt aangeraden een onderscheid te maken in directe en indirecte effecten. Effecten in de markt waar wordt ingegrepen worden directe effecten genoemd. De directe effecten van een nieuwe ov-verbinding zijn, bijvoorbeeld, effecten op reistijd, op de betrouwbaarheid van reistijden en op het comfort van reizigers. Ook het effect op de exploitatiekosten en opbrengsten is een direct effect. Bij gebiedsontwikkeling zijn de directe effecten, de effecten op eigenaren, exploitanten en gebruikers van de functies of voorzieningen die worden ontwikkeld. Functies en voorzieningen zijn bijvoorbeeld woningen, kantoren, winkels en recreatievoorzieningen. De directe effecten komen bij gebiedsontwikkeling terug in de grondopbrengsten en vastgoedprijzen.
Directe effecten werken door naar andere markten in de economie. Deze doorwerkingen naar andere markten worden indirecte effecten genoemd. Indirecte effecten van mobiliteit en bereikbaarheid zijn veelal doorgegeven effecten, denk daarbij aan producten die goedkoper kunnen worden aangeboden in de supermarkt omdat de transportkosten omlaag gaan, of aan woningen en kantoren die meer waard worden doordat ze gelegen zijn op locaties die beter bereikbaar worden. Deze effecten zijn het gevolg van de verbeterde bereikbaarheid, maar ze vertalen zich vervolgens ook in tal van andere effecten. Het is van belang deze effecten niet dubbel te tellen bij het bepalen van maatschappelijke kosten en baten (zie ook het voorbeeld Hogedijk aan het einde van deze pagina).
Er zijn twee typen indirecte effecten: doorgegeven indirecte effecten en additionele indirecte effecten. Doorgegeven indirecte effecten zijn effecten waarbij markten goed werken en het doorgeven dus niet leidt tot additionele effecten. De Algemene MKBA-leidraad spreekt van additionele indirecte effecten als de effecten op de andere markten niet slechts doorgegeven effecten zijn, maar er extra baten ontstaan. Deze extra baten ontstaan als een markt niet perfect werkt en bestaande marktinefficiënties worden verkleind of vergroot als gevolg van een beleidsmaatregel. Er is sprake van marktimperfecties als bijvoorbeeld schaalvoordelen op de andere markten kunnen worden gegenereerd. Andere voorbeelden van marktimperfecties hebben te maken met het bestaan van monopolistische concurrentie, productspecifieke belastingen en subsidies.
Niet alle indirecte effecten zijn relevant voor de analyse en de berekening van maatschappelijke kosten en baten in de MKBA-tabel. Additionele indirecte effecten moeten altijd worden meegenomen in de berekening van maatschappelijke kosten en baten (inclusief saldo en B/K-ratio) in de MKBA-tabel. Indirecte effecten die niet van invloed zijn op de maatschappelijke kosten en baten in de MKBA-tabel, maar wel relevant zijn voor de analyse:
- Doorgegeven indirecte effecten die van invloed zijn op de verdeling van kosten en baten: De effecten die worden doorgegeven op andere markten kunnen substantieel zijn en een belangrijk effect hebben op de verdeling van welvaartswinsten en -verliezen tussen verschillende groepen. Dit is vaak belangrijke beslisinformatie.
- Doorgegeven indirecte effecten die optreden op markten waar de initiatiefnemers van een maatregel veel effect willen bereiken.
Het voorkomen van dubbeltellingen is een zaak voor het kwantificeren en monetariseren van effecten. Toch wordt er op dit punt in deze werkwijzer al op ingegaan, omdat het onderscheid in directe en indirecte effecten in de eerste plaats behulpzaam kan zijn bij het identificeren van effecten. Daarnaast leidt het vroegtijdig (dus in de identificatiefase, nog voordat effecten worden gekwantificeerd en gemonetariseerd) bespreken en uitleggen van wat additionele welvaartseffecten zijn en wat dubbeltellingen, vaak tot een beter begrip van de MKBA-tabel en het MKBA-saldo en B/K-ratio. Dit kan discussies over de uitkomsten van een MKBA helpen voorkomen.
Onderscheid externe effecten
Naast het onderscheid in directe en indirecte effecten worden in menig MKBA ook ‘externe effecten’ onderscheiden. Van een extern effect is sprake indien de beslissing (zoals consumptie of productie) van één economische partij positieve of negatieve gevolgen heeft voor andere partijen, die niet in de beslissing worden meegewogen (bijvoorbeeld omdat er geen marktprijs voor bestaat). Zo worden bij MKBA’s van mobiliteitsmaatregelen de effecten op bijvoorbeeld luchtkwaliteit vaak als ‘externe effecten’ gepresenteerd. Dit benadrukt dat er voor schone lucht geen marktprijs bestaat. Echter, als de doelstelling van een maatregel is om de luchtkwaliteit te verbeteren, dan horen de effecten op luchtkwaliteit tot de directe effecten te worden gerekend.
Dit laat zien dat zowel directe als indirecte effecten ‘ongeprijsd’ kunnen zijn (optreden op een ontbrekende markt) en dus een extern effect kunnen betreffen. Voor het afbakenen van de relevante markten, is het onderscheiden van externe effecten naast directe/indirecte effecten niet noodzakelijk. Een MKBA dient daarom in ieder geval onderscheid te maken tussen directe en indirecte effecten. Een luchtkwaliteitseffect van een mobiliteitsmaatregel wordt dan in de MKBA aangeduid als een (ongeprijsd) direct effect.
Onderscheid beoogde effecten en neveneffecten
In aanvulling op het onderscheid tussen directe en indirecte effecten, kan ook het onderscheid tussen beoogde effecten en neveneffecten helpen om de relevante markten af te bakenen. Waar het voor het onderscheid in directe en indirecte effecten draait om de vraag ‘in welke markt grijpen we in?’, is voor onderscheid in beoogde en neveneffecten de vraag ‘welke markten willen we met de ingreep beïnvloeden?’ van belang. Oftewel, wordt een effect beoogd of treedt het op als neveneffect? De beoogde effecten zijn effecten die bijdragen aan het realiseren van het beleidsdoel. Neveneffecten doen dat niet altijd; deze kunnen een positief of negatief welvaartseffect hebben. Neveneffecten kunnen dermate belangrijk en omvangrijk zijn dat ze de uitkomsten van de MKBA sterk beïnvloeden.
Door ook de invalshoek met de beoogde en de neveneffecten te kiezen, hebben MKBA-opstellers een extra controle om te voorkomen dat relevante effecten over het hoofd worden gezien.
Soms is het echter lastig om een rechtlijnig onderscheid te maken tussen beoogde effecten en neveneffecten. Doelen worden soms op verschillende niveaus onderscheiden en er kunnen meerdere doelen zijn. Daarnaast kunnen zowel beoogde effecten als neveneffecten een direct of een indirect effect betreffen. De belangrijkste richtlijn blijft dat alle welvaartseffecten zonder dubbeltellingen meegenomen moeten worden in een MKBA.
Voorbeeldcasus ‘Hogedijk aan de Stroom’Met betrokken partijen is een effectenoverzicht opgesteld voor de investeringen in de bereikbaarheidsverbeteringen in en om Hogedijk. Minder congestie en kortere reistijden zijn onder andere benoemd (direct effect). De betere bereikbaarheid leidt ook tot een hogere waarde van verschillende typen vastgoed (woningen, bedrijven, kantoren), wat en indirect effect is. Het behoeft dan ook uitleg dat alleen de reistijd in de MKBA-tabel is opgenomen en niet de waardestijging van het vastgoed door de verbeterde bereikbaarheid. Omdat het hier om hetzelfde effect op de welvaart gaat, is een keuze vereist: óf een berekening op basis van de reistijdwaardering, óf een berekening op basis van de vastgoedwaardestijging. Voor het berekenen van het welvaartseffect is het verreweg het eenvoudigste de effecten aan het begin van de keten te meten (de reistijdbaten en lagere transportkosten). Dit zijn dan de effecten die worden meegenomen in de berekening van maatschappelijke kosten en baten. De vastgoedwaardestijging veroorzaakt door betere bereikbaarheid is een doorgegeven indirect effect en leidt niet tot additionele welvaart. Los van het effect op het saldo van de MKBA, kan het relevant zijn te onderzoeken waar de baten (uiteindelijk) neerslaan, en dus ook het effect op huizenprijzen in beeld te brengen (maar niet op te nemen in het MKBA-saldo). De betere bereikbaarheid is niet het enige dat leidt ook tot een hogere waarde van vastgoed. In de integrale gebiedsontwikkeling van de oude industriezone in Hogedijk worden diverse investeringen gedaan om de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het gebied te vergroten. Er wordt geïnvesteerd in groenvoorzieningen, een aantrekkelijke openbare ruimte, een variëteit aan voorzieningen en diverse maatregelen om verkeerhinder tegen te gaan. Deze investeringen zorgen ook voor hogere prijzen voor vastgoed en grond. Hoe worden deze baten op een juiste wijze in de MKBA opgenomen? In de eerste plaats moeten de kosten en baten van de verstedelijkingsopgave apart worden beschouwd van de bereikbaarheidsopgave. De baten van de bereikbaarheidsverbeteringen in en om Hogedijk kunnen niet worden toegerekend aan de verstedelijkingsopgave en vice versa (zie 'Beleidsalternatieven'). Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de effecten op de waarde van vastgoed en grond die veroorzaakt wordt door de investeringen in de bereikbaarheidsopgave enerzijds, en de effecten die voortkomen uit investeringen de horen bij de verstedelijkingsopgave. Effecten op vastgoed- en grondprijzen die worden veroorzaakt door investeringen in bijvoorbeeld groenvoorzieningen en hoogwaardige openbare ruimte, zijn effecten van de verstedelijkingsopgave. Ook effecten van bijvoorbeeld lagere parkeernormen kunnen niet worden toegeschreven aan de ov-investeringen, maar hoofdzakelijk aan de woningbouwinvesteringen (bron: Verrips, A. en T. Manders (2021) CPB-analyse voorstellen Nationaal Groeifonds: eerste beoordelingsronde 2021. Bijlage A: Metropolitaan Openbaar Vervoer en Verstedelijking Zuidelijke Randstad. CPB Notitie, maart 2021. Den Haag: Centraal Planbureau). Bij de investeringen in de bereikbaarheidsopgave kan verbeterde bereikbaarheid leiden tot hogere vastgoed- en grondprijzen. Ook de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit kunnen verbeteren door bereikbaarheidsinvesteringen met waardestijging van grond en vastgoed tot gevolg. Zo laten Tijm e.a. zien dat de leefbaarheidseffecten van de ondertunneling van de A2 in Maastricht kunnen worden afgeleid uit een stijging van de huizenprijzen (bron: Tijm, J. Michielsen, T. en P. Zwaneveld (2018) Leefbaarheidsbaten A2 tunnel Maastricht zeer aanzienlijk: meer dan 200 miljoen. CPB Notitie, 22 mei 2018. Den Haag: Centraal Planbureau). Hierbij is er goed opgelet dat geen dubbeltelling plaatsvond, met de toename van huizenprijzen door reistijdwinsten. Ditzelfde onderscheid moet ook gemaakt worden in Hogedijk. Dit geldt niet alleen voor een beleidsalternatief waarbij ov-infrastructuur gedeeltelijk ondergronds wordt aangelegd, maar ook als vastgoed- en grondprijzen worden beïnvloed door veranderende verkeerstromen of mitigerende maatregelen, zoals geluidsschermen. De vastgoedwaardestijging geeft ook een (nadelig) neveneffect; de betaalbaarheid van koopwoningen in de wijk neemt af voor diverse groepen in de samenleving. Dit is een effect dat niet in de berekening van kosten en baten in de MKBA-tabel wordt meegenomen. Vanuit het perspectief van brede welvaart kan dit wel een relevant effect zijn om de benoemen in de MKBA-rapportage. Een belangrijk uitgangspunt bij de herontwikkeling van de oude industriezone was dat er voldoende sociale huurwoningen werden ontwikkeld. Voor de woningbouwinvesteringen wordt een batenpost opgenomen voor de stijging van het consumentensurplus van sociale huurwoningen. Echter per saldo leidt dit niet tot additionele maatschappelijke baten. Er staat namelijk een gelijk verlies van producentensurplus tegenover, dat moet worden meegenomen. Huurders van sociale huurwoningen ondervinden een positief welvaartseffect, omdat zij een woning kunnen huren tegen een prijs die lager is dan de marktprijs (hoger consumentensurplus). Daar staat tegenover dat de verhuurders van sociale huurwoningen een negatief welvaartseffect hebben, omdat zij woningen verhuren onder de marktprijs (lager producentensurplus). Dit laat zien dat aandacht voor verdelingseffecten relevante beslisinformatie oplevert, terwijl de positieve baten voor de huurders wegvallen tegen de negatieve baten voor de verhuurders in het MKBA-saldo en de B/K-ratio. |