Beleidsalternatieven

Algemene leidraad

In de Algemene MKBA-leidraad wordt een beleidsalternatief als volgt gedefinieerd (Op.cit. p.87 e.v.): 
 
Een beleidsalternatief is de kleinst mogelijke verzameling van onderling samenhangende maatregelen die naar verwachting technisch en juridisch uitvoerbaar is, economisch haalbaar is en een aannemelijke relatie heeft met het in de probleemanalyse vastgestelde knelpunt.
 
Beleidsalternatieven worden ontwikkeld door de beleidsmakers en zijn concrete uitwerkingen van oplossingsrichtingen voor de opgave. De opsteller van de MKBA dient te controleren of de beleidsalternatieven voldoen aan de diverse richtlijnen en dient waar mogelijk zelf aanvullende analyses doen, of tekortkomingen te signaleren in de MKBA-rapportage.

Beleidsalternatieven uitwerken

Na de probleemanalyse worden oplossingsrichtingen geformuleerd voor de opgave, het knelpunt of de onbenutte kans. Oplossingsrichtingen zijn nog globaal geformuleerde manieren om de opgave te adresseren, bijvoorbeeld: Ruimte voor dijken en landbouw; Ruimte voor natuur en water (Voorbeeld ontleend aan de Notitie Kansrijke Oplossingsirchtingen van het project Rivierklimaatpark IJsselpoort). De oplossingsrichtingen worden in de verkenning vertaald naar beleidsalternatieven waarin ofwel één maatregel is opgenomen, ofwel een combinatie van samenhangende maatregelen. Het dient plausibel te zijn, bijvoorbeeld op basis van een uitgewerkte beleidstheorie, dat het beleidsalternatief dat in de MKBA wordt onderzocht een oplossing kan vormen voor de in de probleemanalyse beschreven opgave.

Ondeelbaar

Het beleidsalternatief moet ondeelbaar zijn: verdere opdeling in onderdelen of maatregelen is niet mogelijk of niet zinvol. Indien een alternatief meerdere maatregelen omvat is opdeling technisch gezien mogelijk. Opdeling is echter niet zinvol indien het (kleinere) alternatief daardoor geen effectieve oplossing meer is voor de opgave. Anderzijds betekent deze richtlijn ook dat maatregelen die nauwelijks of niet bijdragen aan een effectieve oplossing niet in het beleidsalternatief moeten worden opgenomen, maar apart moeten worden beschouwd. Dat kan door, naast het ondeelbare beleidsalternatief, een variant van het beleidsalternatief te definiëren waarin die maatregelen wel zijn opgenomen. Op deze wijze kan worden voorkomen dat maatregelen ‘meeliften’ op een rendabele oplossing.

Technisch en juridisch uitvoerbaar

Beleidsalternatieven dienen technisch en juridisch uitvoerbaar te zijn. Dit is (natuurlijk) mede ter beoordeling van ter zake deskundigen. De MKBA-opsteller moet de plausibiliteit van een dergelijke beoordeling controleren. 

Nagaan alle relevante alternatieven

De beleidsalternatieven worden door beleidsmakers vastgesteld. De MKBA-opsteller heeft hier in een MIRT-project beperkt invloed op. Echter, wel dient de opsteller ten behoeve van de MKBA na te gaan of in de verkenning alle relevante alternatieven worden onderzocht en er niet te snel naar één bepaalde oplossing wordt gegrepen. Bedacht moet worden dat voor een bepaalde opgave heel verschillende oplossingsrichtingen mogelijk kunnen zijn, die geheel andere kosten en effecten kunnen hebben: denk aan het oplossen van een waterveiligheidsprobleem door ofwel de dijken te versterken, ofwel door de bewoners uit het betreffende gebied voor rivierverruiming uit te kopen. 

Indien tijdens uitvoering van de MKBA blijkt dat niet alle relevante alternatieven zijn verkend, dient de opsteller dit te signaleren bij de opdrachtgever. De opdrachtgever moet dan bepalen of er alternatieven worden toegevoegd aan de verkenning (en aan de relevante onderzoeken).

Richtlijnen voor beleidsalternatieven

Met betrekking tot de beleidsalternatieven dienen navolgende punten in acht te worden genomen. 

Instandhouding infrastructuur

Bij instandhouding van infrastructuur gaat het om vernieuwing van bestaande infrastructuur, met behoud van functionaliteit. Indien de functionaliteit niet verandert is er geen MKBA nodig, maar betreft het bedrijfsvoering en kan een publieke businesscase volstaan. Zie hiervoor Ministerie van Financiën (2020) Handleiding Publieke Businesscase. Indien er sprake is van vernieuwing én verandering van functionaliteit (capaciteit/kwaliteit) dient dit een beleidsalternatief te zijn, dat in de MKBA wordt vergeleken met vernieuwing met behoud van functionaliteit. 

Benodigde maatregelen gedurende looptijd

Beleidsalternatieven dienen gedurende de gehele zichtperiode van de analyse functioneel te kunnen zijn, ook bij een veranderend klimaat. Het alternatief dient daarom de maatregelen voor het benodigde beheer, onderhoud en vervanging gedurende de gehele zichtperiode te bevatten.

(Boven)wettelijke maatregelen

De beleidsalternatieven dienen te voldoen aan wettelijke eisen ten aanzien van mitigatie van omgevingsoverlast, zoals geluidsschermen en natuurcompensatiemaatregelen. Deze maatregelen vormen dan integraal onderdeel van het beleidsalternatief. Naast de wettelijk verplichte maatregelen kan er sprake zijn van niet verplichte, bovenwettelijke maatregelen (bijvoorbeeld inpassingsmaatregelen). Dergelijke maatregelen dienen als een aparte variant van het beleidsalternatief te worden opgenomen in de analyse, zodat de kosten en baten ervan apart inzichtelijk kunnen worden gemaakt. 

Brede welvaartsperspectief

Het is van belang om beleidsalternatieven vanuit een breed welvaartsperspectief te formuleren. Dat betekent dat er in de alternatieven aandacht moet zijn voor alle relevante bevolkingsgroepen (verdelingseffecten), langetermijneffecten en effecten op alle relevante aspecten, inclusief lastig te monetariseren effecten, zoals effecten op veiligheid, leefbaarheid, klimaat, natuur etc. Zo is het in geval van een bereikbaarheidsproject zinvol om te toetsen of publieke voorzieningen (zoals scholen, ziekenhuizen) voldoende bereikbaar zijn. Vanuit duurzaamheidsbeleid kan er sprake zijn van bouwen met duurzame materialen, lage CO₂-uitstoot, etc. De MKBA-opsteller dient te toetsen of beleidsalternatieven voldoende rekening houden met het brede welvaartsperspectief.

Beleidsalternatieven zo klein mogelijk maken 

In de Algemene MKBA-leidraad wordt als richtlijn meegegeven beleidsalternatieven zo klein mogelijk te maken. Deze richtlijn kan mogelijk spanning opleveren met het definiëren van beleidsalternatieven waarin uit brede welvaarts- of klimaatoptiek juist meerdere maatregelen zijn gebundeld, bijvoorbeeld om negatieve effecten voor bepaalde doelgroepen te mitigeren of synergie en meekoppelkansen te benutten. Het beperken van dergelijke alternatieven tot de kern zonder deze maatregelen lijkt dan ongewenst. Maar toch dienen, gegeven het principe van de ‘kleinst mogelijke verzameling’, waar mogelijk, dergelijke maatregelen als variant op een alternatief apart te worden onderzocht. Een beleidsalternatief kan dan meerdere varianten hebben, waarbij een of meerdere additionele maatregelen zijn opgenomen. Op deze manier worden de voordelen van de additionele maatregelen helder. Een andere werkwijze kan zijn om in een MKBA naast de individuele beleidsalternatieven ook een combinatie van beleidsalternatieven op te nemen, mits deze aanvullend zijn op elkaar. 

Niet-infrastructurele maatregelen 

In de MKBA dient, conform de MIRT-spelregels, minimaal één beleidsalternatief te zijn opgenomen met een niet-infrastructurele oplossing. Een niet-infrastructurele oplossing kan bestaan uit een niet-infrastructurele maatregel of een combinatie van dergelijke maatregelen, afgestemd op het verplaatsingsgedrag van de doelgroep. Veel voorkomende maatregelen zijn een ‘werkgeversaanpak’ (bijvoorbeeld via vergoedingen van woon-werkverkeer, te hanteren kantoortijden of thuiswerken) en ‘spitsmijden’. Voor meer informatie over niet-infrastructurele maatregelen, waaronder een lijst van voorbeelden, zie: Verrips, A., Bos, B. en G. Romijn (2018), MKBA-methoden en bereikbaarheid: Hoe omgaan met niet-infrastructurele maatregelen, zoals wegbenuttingsmaatregelen? 

De MKBA-opsteller dient na te gaan of in de verkenning voldoende rekening is gehouden met niet-infrastructurele maatregelen bij het uitwerken van de oplossingsrichtingen en opstellen van beleidsalternatieven. Als er in de MKBA geen niet-infrastructureel beleidsalternatief is opgenomen dient de reden hiervan te worden toegelicht.

Onzekerheid meenemen: adaptief programmeren

Adaptief programmeren is niets anders dan het slim en constructief omgaan met onzekerheden en kansen, door deze te onderkennen en transparant mee te nemen in de besluitvorming (bron: Blueconomy (2014) Handreiking Adaptief programmeren in gebiedsagenda’s, MIRT-projecten en visietrajecten. Utrecht: Blueconomy.), Handreiking Adaptief programmeren in gebiedsagenda’s, MIRT-projecten en visietrajecten). De besluitvorming wordt aangepast aan de omstandigheden. Adaptief programmeren heeft als doel onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen op transparante wijze mee te nemen in besluitvorming. Voor meer uitleg over adaptief programmeren zie: ‘KiM (2017) Adaptief programmeren in het fysiek-ruimtelijk beleid. Hoe om te gaan met onzekerheid?’ Zeker bij investeringen met een lange levensduur is het vaak zinvol om niet alles bij aanvang in detail vast te leggen, omdat er onzekerheid is over de toekomstige ontwikkeling van de opgave. Door stapsgewijs te besluiten ontstaat er ruimte om in de toekomst in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen. Zo wordt de focus verlegd van één beslismoment (project wel of niet uitvoeren) naar twee (of meer) beslismomenten. Deze aanpak vermindert het risico op over-investeren. 

In het kader van een adaptieve aanpak kunnen in een beleidsalternatief maatregelen zijn opgenomen die zorgen voor een verlichting van knelpunten op korte of middellange termijn. Hierdoor kunnen in sommige gevallen grootschaliger infrastructuurmaatregelen worden uitgesteld of andere (minder kostbare) oplossingen in beeld komen. Uitstel en fasering hebben dan maatschappelijke waarde; verliezen worden niet ingesloten doordat er niet geïnvesteerd wordt in een oplossing die later minder nodig blijkt, en winsten worden niet uitgesloten, omdat tijd wordt gewonnen waarin minder kostbare oplossingen gevonden kunnen worden. 

Beslisboom opstellen

Het opstellen van een beslisboom kan een middel zijn voor adaptief programmeren. Zie ook Hoe omgaan met flexibiliteit in infrastructuurbeleid en MKBA’s. In een beslisboom kun je een selectie van beleidsalternatieven en de fasering daarvan in beeld te brengen en structureren aan de hand van de belangrijkste onzekerheden voor de toekomst. In plaats van één kunnen er meer beslismomenten worden geëvalueerd. 

De MKBA kan in dat geval worden gebruikt als ondersteuning. Zo kan aan de hand van de MKBA worden bepaald of er sprake is van ‘no-regret beleidsalternatieven’. Een 'no-regret beleidsalternatief’ levert in alle onderzochte toekomstscenario’s een welvaartsverhogend effect en dus geen spijt op. Voor de beslissing om de invoering van een maatregel al dan niet uit te stellen, kan ter aanvulling van het MKBA-saldo bijvoorbeeld het eerstejaarsrendement (first year of return; FYRR) worden toegepast. Dit criterium geeft aan of uitstel met een jaar voordelig is.

Reële optie analyse

Als een beleidsalternatief niet eenduidig een no-regret alternatief is, bijvoorbeeld omdat de kosten van ruimtereservering hoog zijn of er grote onzekerheid is rondom verkeersontwikkeling, dan kan toepassing van reële optie analyse (ROA) aan de hand van de beslisboomanalyse zinvol zijn. Voor een toepassing van de reële optie analyse zie Reële opties en het waarderen van flexibiliteit bij infrastructuurprojecten. In een ROA bekijkt men wat de waarde is van het kiezen voor een strategie waarin eerst een deel van het project wordt uitgevoerd, ten opzichte van het uitvoeren van het totale project in één keer.

Netto contante waarde

Een andere mogelijke ondersteuning door de MKBA is dat hierin de uitkomsten in netto contante waarde (NCW) voor elk alternatief in elk (plausibel) scenario worden berekend. Bij deze benadering kunnen de uitkomsten per scenario gewogen worden met de kansen van het optreden van het scenario. Als de kans van het voorkomen van een scenario niet bekend is, kunnen de break-evenkansen berekend worden. 

Een beslisboomanalyse kan ook worden toegepast zonder kansen toe te kennen aan scenario’s. Zo is het mogelijk om alleen uitkomsten per tak van de beslisboom uit te rekenen en de maximale spijtkosten van een alternatief in beeld te brengen. De spijtkosten van een alternatief is de NCW van kosten en baten als het ongunstigste scenario zich voltrekt.

Klimaatgerelateerde maatregelen

Klimaatmitigatie

Klimaatmitigatie gaat over het verminderen van uitstoot van CO₂ (equivalenten). In de Handreiking Verduurzaming MIRT (IenW, 2020) wordt specifieke invulling gegeven aan de begrippen duurzaamheid, klimaatmitigatie en klimaatadaptatie. Hierin zijn ‘klimaat’ (klimaatmitigatie, inclusief duurzame mobiliteit), en ‘klimaatadaptatie’ twee van vijf thema’s, die onder de noemer ‘duurzaamheid’ worden gevat. De overige zijn Energie, Circulaire Economie en Gezonde leefomgeving. Deze handreiking en de Handreiking Verduurzaming MIRT - Energie/CO₂ en Klimaatadaptatie (IenW, 2018) doen aanbevelingen over de wijze waarop deze thema’s in MIRT-onderzoeken kunnen worden uitgewerkt, inclusief richtinggevende opdrachtformuleringen. In een MIRT-onderzoek moeten maatregelen meegenomen worden, die op korte en/of lange termijn leiden tot voorkomen en reduceren van uitstoot van CO₂ (equivalenten) via:

• verminderen van mobiliteit, verschuiven van vervoer (modal shift) en/of het vergroenen van onvermijdelijke autoverplaatsingen, bijvoorbeeld door inzet van zero emissie voertuigen;
• circulariteit en duurzaam materiaalgebruik van infrastructuur gedurende de levenscyclus;
• energiegebruik dat nodig is voor de infrastructuur gedurende de levenscyclus te verminderen en/of te verduurzamen, en opwekkingscapaciteit voor schone energie te ontwikkelen.

Klimaatmitigatiemaatregelen kunnen dus onderdeel zijn van de beleidsalternatieven die in de verkenning, en in de MKBA, worden onderzocht. Soms is het lastig vast te stellen of het bij klimaatmitigatie gaat om een integraal onderdeel van een beleidsalternatief dat niet los kan worden gezien van het alternatief; om een variatie in het ontwerp; of om een maatregel (meekoppelkans) die los van het project gerealiseerd kan worden. 

De behandeling in de MKBA verschilt al naar gelang de situatie. Als richtlijn geldt dat als de vormgeving en functionaliteit van het beleidsalternatief worden beïnvloed omdat mitigatie wordt verwerkt in het alternatief (zoals bij een variatie in de uitwerking of een meekoppelkans), de maatregel in de MKBA als een aparte variant op het beleidsalternatief moet worden beoordeeld.

Klimaatadaptatie

Klimaatadaptatie richt zich op kwetsbaarheid voor extreem weer, zoals hitte, wateroverlast, zeespiegelstijging, hogere en lagere rivierwaterafvoeren en droogte. Tevens gaat het over de wijze waarop invulling kan worden gegeven aan klimaatbestendig bouwen. Klimaatbestendige maatregelen zijn preventieve maatregelen die de kwetsbaarheid voor de gevolgen van klimaatverandering verminderen en de klimaatbestendigheid vergroten.

Ook voor klimaatadaptatiemaatregelen moet worden vastgesteld of het gaat om het een integraal onderdeel van een beleidsalternatief, een variatie in de gedetailleerdere uitwerking van het beleidsalternatief, of een maatregel die los van het project gerealiseerd kan worden (meekoppelkans). Bij meekoppelkansen gaat het om het meenemen van maatregelen die kunnen bijdragen aan het behalen van aanvullende doelstellingen van partijen (zowel overheden als derden) in de regio, om daarmee meerwaarde te creëren.

Indien klimaatverandering de kosten en effecten of de functionele levensduur van een alternatief beïnvloedt, dan moet dit worden meegenomen in de MKBA:

• als integraal onderdeel van alle beleidsalternatieven (er is dan geen onderscheidende uitwerking van klimaatadaptatie tussen alternatieven); en/of
• in de vorm van een klimaatalternatief; en/of
• in de vorm van adaptieve beleidsalternatieven (met fasering van klimaatmaatregelen in de tijd, indien aanwezig) en/of
• in de gevoeligheidsanalyse voor alle beleidsalternatieven, waarin rekening wordt gehouden met klimaatadaptatiemaatregelen en/of hogere life-cyclekosten voor infrastructuur.

In de verkenning moet worden bepaald of beleidsalternatieven klimaatrobuust en  flexibel zijn. Daarnaast moet worden onderzocht of klimaataspecten onderscheidend kunnen zijn bij het kiezen van het voorkeursalternatief. Dit betekent dat eerst de potentiële effecten voor de relevante klimaataspecten in beeld moeten worden gebracht. Ook moet een inschatting worden gemaakt van de schade die ontstaat indien geen adaptatiemaatregelen worden genomen: dit is van belang om de baten (vermeden schade) van de adaptatiemaatregelen te bepalen. Op basis van de potentiële effecten kunnen vervolgens criteria worden afgeleid waaraan de beleidsalternatieven moeten voldoen. Daarna kan bepaald worden welke concrete maatregelen mogelijk zijn om in de beleidsalternatieven aan gestelde criteria te voldoen. Bij klimaatadaptatie gelden vooraf geen specifieke kwantitatieve einddoelen (i.t.t. CO₂, waar sprake is van een (inter) nationaal gekwantificeerd doelbereik). Uiteraard moet worden voldaan aan wettelijke normen en andere vastgestelde randvoorwaarden voor het beperken van schade en slachtoffers, zoals de wettelijke normen voor primaire waterkeringen. Voor het overige wordt de opgave bepaald door de klimaatgevoeligheid van een gebied, waarbij op basis van risico- en kosten/batenafwegingen keuzes dienen te worden gemaakt voor het al dan niet treffen van maatregelen.

Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt in maatregelen voor de korte termijn (verdere uitwerking in de planuitwerkingsfase) en de lange termijn (oplossingen voor adaptief programmeren waarover een bestuurlijk besluit moet worden genomen). Een adaptieve aanpak is voorgeschreven als er onzekerheden zijn of als de uitvoering op de lange termijn is gepland (meer dan tien jaar na de voorkeursbeslissing). De korte termijn maatregelen moeten worden bezien in samenhang met deze adaptatiepaden voor langere termijn. In de MKBA worden de maatregelen en effecten vertaald naar kosten en baten, zodat duidelijk wordt welke klimaatmaatregelen en adaptatiepaden het meest kosteneffectief zijn. Indien de adaptatiemaatregelen integraal onderdeel zijn van een alternatief dan zal alleen blijken of het alternatief als zodanig kosteneffectief is.

De MKBA-opsteller dient te onderzoeken of het te verwachten is dat klimaatverandering de kosten en effecten of de praktische levensduur van een beleidsalternatief sterk beïnvloedt. Indien dit zo is, maar er geen aanvullende klimaatanalyses zijn gedaan c.q. klimaatalternatieven zijn uitgewerkt, dient de opsteller dit bij de resultaten te vermelden.