Terug naar boven

Belangrijkste aandachtspunten bij integrale gebiedsontwikkelingsprojecten

Tegenwoordig wordt de MKBA breder ingezet en ook gebruikt voor integrale gebiedsontwikkelingsprojecten. Hiermee wordt bedoeld een “investeringsproject waarbij binnen een bepaald gebied diverse grondgebruikfuncties in hun onderlinge samenhang worden ontwikkeld” (bron: Ecorys en Witteveen & Bos (2009), Werkwijzer MKBA van integrale gebiedsontwikkeling. Rotterdam: Ecorys.). Een voorbeeld hiervan is een project waarin een woonwijk of bedrijventerrein wordt aangelegd, geflankeerd met investeringen in infrastructuur.

In dit onderdeel worden de belangrijkste aandachtspunten voor het bepalen van de effecten van integrale gebiedsontwikkelingen beschreven. Tevens wordt aandacht besteed aan alternatieve instrumenten om beslisinformatie over gebiedsontwikkelingsopgaven te verkrijgen. Een nadere uitwerking van relevante effecten (agglomeratievoordelen, ruimtegebruik, omgevingskwaliteit) is te vinden bij Kwantificeren en waarderen van specifieke effecten. 

Bij het bepalen van de effecten, kosten en baten van een integrale gebiedsontwikkeling, vragen de volgende punten aandacht:

  1. Definitie nulalternatief en beleidsalternatieven
  2. Integraliteit infrastructuur en gebiedsontwikkeling
  3. Gebruik MKBA in beginfase gebiedsontwikkeling

Definitie nulalternatief en beleidsalternatieven

Het nulalternatief dient beleidsarm te worden ingevuld en te laten zien wat er gebeurt als er geen aanvullend beleid wordt gevoerd. Dat beeld hoeft niet te voldoen aan beleidsdoelstellingen en normen. Het uitgangspunt is dat op nationaal niveau de ontwikkelingen, zoals die bijvoorbeeld in de WLO scenario’s worden geschetst, niet veranderen als gevolg van een project. Met andere woorden: een schaalsprong of realisatie van een verstedelijkingopgave heeft geen effect op het totaal aantal woningen, inwoners of arbeidsplaatsen in Nederland: deze zijn zowel in het nulalternatief als het beleidsalternatief gelijk, alleen de locatie en/of wijze van realisatie kan verschillen. Dit is een belangrijke aanname binnen MIRT-verkenningen. 

Voor de autonome ontwikkeling is vanuit de WLO op corop-niveau (een cluster van één of meer aangrenzende gemeenten in dezelfde provincie, ontworpen voor regionaal onderzoek (zie ook: www.cbs.nl)) verondersteld waar de woningen gerealiseerd worden. Deze vormen de basis voor vulling van het LMS. De MKBA-opsteller dient – samen met de opdrachtgever – aannames te maken over de locatie(s) waar de verstedelijkingsopgave niet meer gerealiseerd gaat worden als het beleidsalternatief tot stand komt. Dit kan betekenen dat de geografische reikwijdte van het project wordt opgerekt. De aannames over deze reikwijdte kunnen een grote invloed hebben op de uitkomsten van de MKBA, zoals reistijdwinsten en grondbaten. Voor de keuze van de reikwijdte moet de MKBA-opsteller aansluiten op projectspecifieke informatie en relevante beleidsliteratuur. Een hulpmiddel is het gebruik van de agglomeratie-exploitatie (zie uitleg in Alternatieve instrumenten voor gebiedsontwikkelingsprojecten bij Effecten bij gebiedsontwikkeling). 

Ook kan de reikwijdte worden bepaald op basis van marktvoorkeuren. Deze zijn te modelleren, bijvoorbeeld met TIGRIS XL, dat is een Land Use – Transportation Interaction Model, dat gezamenlijk bezit is van Rijkswaterstaat (RWS) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Om te voorkomen dat er concrete locaties aangewezen moeten worden, worden de woningen binnen de gekozen reikwijdte verspreid. De spreiding vindt plaats naar rato van de regionale verdeling in het WLO-scenario. 

De oplossingen die in de MKBA worden geanalyseerd (beleidsalternatieven), moeten aansluiten bij de probleemanalyse, zoals tekorten aan betaalbare woningen, verloedering van een wijk, lange reistijden door filevorming en gebrek aan klimaatbestendigheid van steden en gebieden. Dit betekent dat de te onderzoeken maatregelen gericht zijn op en bijdragen aan het oplossen van het probleem. Maatregelen die hier niet aan bijdragen, kunnen wel in een aanvullende analyse apart en in combinatie met andere maatregelen worden geanalyseerd. 

Om de meest effectieve en maatschappelijk efficiënte oplossingen te identificeren is het van belang om meerdere beleidsalternatieven te onderscheiden en te vergelijken. Dit kan gaan om verschillende soorten oplossingen voor hetzelfde probleem, maar ook om een andere timing door uitstel of gefaseerde manieren van investeren.

Integraliteit infrastructuur en gebiedsontwikkeling

Bij integrale gebiedsontwikkeling speelt vaak een combinatie van gebiedsontwikkelingseffecten (effecten van verstedelijkingsalternatieven) en effecten van een mobiliteitsinvestering. Om verschillende invullingen van het beleidsalternatief te kunnen vergelijken moet zowel naar deze beleidsmaatregelen apart als het project tezamen worden gekeken. Breng eerst het effect van eventuele verstedelijkingsalternatieven in beeld en analyseer daarna apart de baten van mobiliteitsinvesteringen per verstedelijkingsalternatief. 

Met betrekking tot de investeringen in mobiliteit: analyseer in de MKBA of additionele mobiliteitsmaatregelen en infrastructuur (bv. extra ov-lijnen of wegen naast de noodzakelijke reguliere ontsluiting van woningen en bedrijven) oplossingen leveren voor concrete knelpunten die naar verwachting ontstaan of groter worden vanwege de gebiedsontwikkeling zelf. Kijk daarbij vooral naar het directe effect: als gebiedsontwikkeling met meer woningen zou leiden tot extra verkeersopstoppingen, kan additionele infrastructuur zinvol zijn om knelpunten te voorkomen.

Ten onrechte wordt vaak gedacht dat de stijging van de grond- of vastgoedwaarde als gevolg van een aanpassing van de mobiliteitsinfrastructuur een zelfstandig effect is, dat opgeteld mag worden bij de baten die door de aanpassing van de infrastructuur en daarmee de verbeterde bereikbaarheid ontstaat. Het gevolg is een dubbeltelling, want de waardestijging ontstaat (deels) door de betere infrastructuur. De effecten van de aanpassing van de infrastructuur moeten maar één keer terugkomen in de baten. Dat betekent dat bij een project waarbij infrastructuur wordt aangelegd en woningen worden gebouwd, de waardestijging door de betere infrastructuur óf moet worden meegenomen bij de baten van de bereikbaarheid (reistijdwinst van alle reizigers, inclusief de nieuwe bewoners), óf bij de gestegen grondwaarde.

Voorbeeldcasus ‘Hogedijk aan de Stroom’

De gemeente en Provincie zien hun plan voor de ontwikkeling van de Oude Industriezone en de mobiliteitsmaatregelen om de bereikbaarheid van de regio te verbeteren als een essentiële integrale gebiedsontwikkeling voor de regio, waar de investeringen in de infrastructuur de verdere verstedelijking van Hogedijk nauw met elkaar zijn verbonden. Zonder infrastructuur geen nieuwe woningen, en andersom. De gemeente en Provincie willen met behulp van de MKBA een onderbouwde integrale afweging kunnen maken over het gehele plan; het totale maatregelenpakket. Vooral de transformatie van de oude industriezone aan de zuidkant van de Stroom tot een plek waar mensen wonen, werken en prettig kunnen verblijven heeft de lokale en regionale politieke aandacht. Moeten de nieuwe woningen wel daar komen, of is een nieuwe uitleglocatie toch beter? De decentrale overheden waren teleurgesteld dat de MKBA die in het kader van de MIRT-verkenning was uitgevoerd niet de specifieke antwoorden gaf op de bovenstaande afwegingen en vragen. Hierdoor ontstond er lokaal/regionaal (ook bij de gemeenteraad en de Provinciale Staten) onvoldoende draagvlak voor de resultaten van de MKBA, ondanks dat deze wel juist is uitgevoerd: “met deze MKBA kunnen we niks”. 

De MKBA voor de MIRT-Verkenning moest immers de focus leggen op het oplossende vermogen van de mobiliteitsmaatregelen, door eerst na te gaan tot welke (extra) knelpunten de verstedelijkingsplannen gaan leiden. Daarna moeten de mobiliteitsmaatregelen (brug, weg, fiets en HOV) zowel in samenhang als separaat worden beschouwd. Dit had kunnen worden voorkomen door in het begin van de MIRT-verkenning met de gemeente, Provincie en Rijk te spreken over het doel en bruikbaarheid van de MKBA om zo de verwachtingen goed te managen.

Gebruik MKBA in eerste fasen gebiedsontwikkeling

Het opstellen van een volledige MKBA is in de eerste fasen van de gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld in de voorbereidingsfase van het MIRT, waar sommige maatregelen nog niet zo zijn geconcretiseerd als in de verkenningsfase van het MIRT), lastig. De nadruk kan in deze eerste fasen meer liggen op het verbinden van de partijen door het (ruimtelijke) probleem te ordenen, belangen te structureren en daar een beeld van te vormen, dan het in beeld brengen van de efficiëntie van concrete maatregelen. Dit geldt overigens voor elk type maatregelen, in elk domein. CPB en PBL hebben voor gebiedsontwikkeling een instrument ‘Planobjectivering’ ontwikkeld dat behulpzaam kan zijn, binnen het ‘MKBA-gedachtengoed’ (bron: Romijn en Renes (2013a) Plannen voor de stad, Een multidisciplinaire verkenning van de effecten van verstedelijkingsprojecten op het functioneren van een stad. Den haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving). Na de (voorlopige) keuzes voor een bepaalde gebiedsontwikkeling en de daarin geplande infra- en mobiliteitsmaatregelen, is in de daaropvolgende fasen (MIRT-Verkenning of soortgelijke planfasen) een meer klassieke MKBA mogelijk voor deze (infra)maatregelen, verrijkt met het ruimtelijke gebiedsontwikkelingsplan.

Belangrijkste effecten

In MKBA’s voor integrale gebiedsontwikkeling dienen de belangrijkste effecten te worden geanalyseerd:

  • Bedrijfswinsten
  • Grondopbrengsten
  • Verandering waterveiligheid
  • Recreatievoordelen
  • Uitstralingseffecten door verbetering ruimtelijke kwaliteit van de omgeving
  • Effecten natuur & milieu
  • Strategische effecten, internationale concurrentiepositie en regionale ongelijkheid

De bepaling van deze effecten staat beschreven in de Werkwijzer MKBA van integrale gebiedsontwikkeling (Ecorys en Witteveen & Bos (2009), Rotterdam: Ecorys).

Leefbaarheidseffecten

Vanuit de recente ervaringen, wordt hier het volgende effect aan toegevoegd:

  • Leefbaarheidseffecten

Zie voor een nadere uitwerking van de leefbaarheidseffecten als gevolg van een verbeterde ruimtelijke kwaliteit Ruimtelijke kwaliteit en omgevingskwaliteit.

Eerst gebruiksfuncties definiëren

Het startpunt van de analyse bij gebiedsontwikkeling is het definiëren van de gebruiksfuncties. Met inzicht in deze functies is het mogelijk om de relevante markten te definiëren die beïnvloed worden door de functies en bijbehorende projectdiensten. De afbakening van de relevante markten en projectdiensten hangt af van de aard van de gebiedsontwikkeling of het ruimtelijke project. In beginsel zijn de projectdiensten van een ruimtelijk project, het bieden van woondiensten, kantoordiensten of recreatieve diensten aan gebruikers van het vastgoed, bedrijventerrein of recreatie/ natuurgebied. De direct relevante markten zijn dus de woningmarkt, de markt voor bedrijfslocaties en de markt voor recreatie. Daarnaast wordt altijd de grondmarkt in tweede instantie beïnvloed. De grondmarkt is immers een afgeleide van de markt voor onroerend goed: de vraag naar (en prijs van) een kavel grond wordt bepaald door de vraag naar (en prijs van) de bestemming van die grond (zoals woningen en kantoren).

Grondexploitatie vormt basis voor directe effecten

Vanwege de nauwe relatie tussen integrale gebiedsontwikkeling en de grondmarkt speelt de grondexploitatie een prominente rol. In de grondexploitatie komt tot uitdrukking wat de huidige waarde is van de grond (die nauw verbonden is met de gebruiksfunctie) en wat de toekomstige waarde is van de grond (wederom nauw verbonden met de nieuwe gebruiksfunctie). De grondexploitatie-analyse moet vervolgens nog wel op meerdere vlakken aangepast worden om deze te kunnen gebruiken in een MKBA. Gebruik hiervoor de aanwijzingen in de Werkinstructie ‘van GREX naar MKBA' (Boelman, A., Bovens, J., Heiden van der N,. Koopmans, C en N. Mulder (2012) Rotterdam/ Den Haag: Fakton/BCI/SEO Economisch Onderzoek/ Ministerie van Infrastructuur en Milieu.). Het resultaat van deze aanpassingen is een bewerkte grondexploitatie/bedrijfseconomische analyse binnen de welvaartstheoretische kaders van de MKBA. Niet alle effecten komen in zo’n (aangepaste) grondexploitatie tot uitdrukking; daarvoor zijn additionele analyses nodig.

Externe effecten

Externe effecten van gebiedsontwikkeling hebben doorgaans betrekking op de omgevingskwaliteiten natuur, water, bodem, lucht en cultuurhistorie (als verzamelterm van archeologie, landschap en historische bouwkunde). Voor al deze omgevingskwaliteiten geldt dat in de praktijk het bepalen van de omvang van effecten en het waarderen (in euro’s) uitdagend is. Voor een nadere kwantificering van deze effecten, zie Ruimtelijke kwaliteit en omgevingskwaliteit. 

Alternatieve instrumenten voor gebiedsontwikkelingsprojecten

Het CPB en PBL constateerden in de studie Plannen voor de stad drie problemen bij de beoordeling van verstedelijkingsprojecten, namelijk het ontbreken van een heldere beschrijving van de doelen, het ontbreken van informatie over de relatie tussen verstedelijkingsproject en doelen, en het uit beeld raken van de effecten voor de bestaande stad, zowel bij de planvorming als bij de beoordeling met een MKBA (bron: Romijn en Renes (2013a) Plannen voor de stad, Een multidisciplinaire verkenning van de effecten van verstedelijkingsprojecten op het functioneren van een stad. Den haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving). In de studie introduceerden de planbureaus twee nieuwe instrumenten die kunnen helpen deze problemen op te lossen:

  • De planobjectivering (inbreng inhoudelijke ruimtelijke kennis) dient om de relatie tussen het project en de doelen in kaart te brengen. Daarbij wordt gekeken welke ruimtelijke randvoorwaarden conditioneel zijn voor het laten werken van het plan in het beleidsalternatief. 
  • De agglomeratie-exploitatie (effecten op het functioneren van de stad) is bedoeld om de effecten van het project op de stad te expliciteren en te administreren. Deze agglomeratie-exploitatie is ook de basis voor de regionale verdelingseffecten in de MKBA.

Planobjectivering

Om grip te krijgen op de publieke meerwaarde van knooppuntontwikkeling gebruikt het PBL het instrument Planobjectivering (zie Bijlsma, L., Amsterdam van, H., Dammers H. en A. Harbers (2023) Kansen rondom spoorknooppunten, publieke meerwaarde in gebiedsontwikkeling. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving). 

Planobjectivering is een dialooginstrument gericht op het structureren van de dialoog tussen de verschillende ruimtelijke disciplines, zoals planologen, geografen, ruimtelijk economen, stedenbouwkundigen en stadssociologen. Doel van de dialoog is het boven water krijgen van ruimtelijke condities voor het bereiken van publieke meerwaarde. De methodiek is ontwikkeld om het potentieel voor publieke meerwaarde in beeld te krijgen en de hiermee samenhangende ruimtelijke aspecten een plek te geven in de afwegingen van de MKBA.

Het instrument benoemt de ruimtelijke randvoorwaarden die het realiseren van publieke meerwaarde mogelijk maken. Bijvoorbeeld door de bestaande economische structuur programmatisch en ruimtelijk te integreren in de ontwikkeling om zo een verbinding te maken met het bestaande arbeidspotentieel en de economische ontwikkeling van een regio. Of door groene of blauwe (water) gebieden aan weerszijde van een gebied in de voorgestelde ontwikkeling te verbinden, waardoor een groen-blauwe verbinding kan ontstaan. Ook is van belang om een zekere ruimtelijke flexibiliteit (in de openbare ruimte en/of de gebouwtypologie) in plannen in te bouwen om in te kunnen spelen op onverwachte omstandigheden. Doordat deze aspecten nog niet voldoende verankerd zijn in de gebiedsontwikkelingen, bestaat het risico dat niet alle publieke meerwaarde gerealiseerd wordt.

Agglomeratie-exploitatie

Door herverdeling en verdringing is het goed mogelijk dat effecten die optreden in een stad of stedelijke regio, ten koste gaan van soortgelijke effecten elders. Zij komen daardoor niet terug in het MKBA-saldo, dat het welvaartseffect op nationaal niveau weergeeft: de effecten in de stad worden weggestreept tegen effecten elders. Om dezelfde reden blijven in een MKBA de verdelingseffecten tussen groepen mensen of gebieden in de stad of de regio vaak ook buiten beeld. Om deze effecten in beeld te brengen, ontwikkelden CPB en PBL een analyse-instrument dat de effecten van verstedelijking op het functioneren van de stad vastlegt: de agglomeratie-exploitatie.

Bij een agglomeratie-exploitatie is een stad of stedelijke regio het ruimtelijk uitgangspunt. Het richt zich op de effecten van een ruimtelijke investering op het functioneren van die stad of regio. Hoe verandert de stad voor inwoners, bedrijven en bezoekers en hun activiteiten? Deze focus op de stedelijke regio betekent dat een agglomeratie-exploitatie ruimtelijk een minder brede blik heeft dan een (nationale) MKBA. Tegelijkertijd heeft een agglomeratie-exploitatie een breder bereik ten aanzien van de effecten die worden geanalyseerd, omdat niet alleen effecten die welvaartsverhogend of -verlagend zijn, in beeld worden gebracht. Een agglomeratie-exploitatie gaat ook in op de effecten buiten het plangebied (maar binnen de stad), zowel op de positieve (beoogde) als de negatieve (onbedoelde) effecten. 

Een agglomeratie-exploitatie brengt alle belangrijke effecten van een verstedelijkingsproject op de bestaande stad in kaart, zonder meteen te zoeken naar een nettoresultaat ‘onder de streep’. Dit maakt het mogelijk om de samenhang tussen effecten te onderzoeken en zo een beter beeld te krijgen of een project ‘werkt’ of niet. Het betekent ook dat met een agglomeratie-exploitatie gemakkelijker kan worden geschakeld tussen verschillende fasen van de planvorming. Door deze flexibiliteit sluit een agglomeratie-exploitatie goed aan op de procesmatige kant van planvorming, waarin plannen veelvuldig worden heroverwogen, aangepast en aangescherpt. Het gaat niet alleen om ruimtelijke en economische effecten; ook sociale effecten kunnen een belangrijke rol spelen. 

Het is aan te bevelen om de instrumenten te gebruiken indien het stedelijke schaalniveau, de stedenbouwkundige kennis en het zicht op de effecten op de bestaande stad in een MKBA onderbelicht blijven. Voor meer informatie over het toepassen van de beide instrumenten, zie de studies Plannen voor de stad, een multidisciplinaire verkenning van de effecten van verstedelijkingsprojecten op het functioneren van een stad (Romijn en Renes (2013a) Den haag: Centraal Planbureau / Planbureau voor de Leefomgeving) en Kansen rondom spoorknooppunten, publieke meerwaarde in gebiedsontwikkeling (Bijlsma, L., Amsterdam van, H., Dammers H. en A. Harbers (2023) Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving). 

De instrumenten zijn bedoeld als aanvulling op de MKBA, niet als vervanging. Ze geven informatie voor de beoordeling van verstedelijkingsprojecten, maken deze transparanter en geven aanknopingspunten om plannen te verbeteren. En ze leveren input voor de MKBA, met name over verdelingseffecten. Daarmee wordt het voor bestuurders eenvoudiger om hun plan in de MKBA te herkennen en kan de MKBA een belangrijkere rol spelen bij het verbeteren van verstedelijkingsprojecten.